• English

• Rovatok
• Kulcsszavak
• Szerzőink
• Rólunk
• Kéziratok benyújtása
• Etikai szabályok
• Publikációs pályázat

Médiakutató 2008 nyár

Jog

Polyák Gábor:

Konvergens piac, konvergens hatóság?

A médiafelügyelet átalakításának egyik fő kérdése az, hogy indokolt-e fenntartani egy önálló, a hírközlési szabályozó hatóságtól elkülönült médiahatóságot, vagy a jövőben a szabályozási feladatokat hatékonyabban látja el egy „konvergens”, a média és a hírközlés piacának egységes felügyeletét megvalósító szervezet. A tanulmány a médiahatóság szabályozását érintő kérdések áttekintése után elsősorban az integrált hatóság kialakításának feltételeit és hatásait vizsgálja.

A médiahatóság kialakításának szabályozási kérdései

A NAMS-hoz kapcsolódó egyik konferencián a jogalkotási folyamatot belülről ismerő szakértő szerint számos szabályozási kérdés nyitott még, de a médiafelügyeletről a pártok már nagyjából megállapodtak. Az állítás időközben – sajnos talán a NAMS-sal együtt – érvényét vesztette, de jól mutatja a médiafelügyelet kialakításával kapcsolatos jogalkotói tévedést. A médiafelügyelet, a „szabályozó hatóság” felépítése és feladata csak a médiaszabályozás egésze alapján határozható meg. A szervezetrendszer nem lehet más, mint a szabályozási feladatok és eszközök leképeződése. Ha a szabályozás első lépése az új hatósági struktúra kialakítása, akkor a sorrend felborul: nem a hatósági szervezetrendszer alkalmazkodik a tényleges szabályozási feladatokhoz, hanem a szabályozási feladatokat kell a szervezetrendszer igényeihez igazítani. Ráadásul ez a megközelítés azt is mutatja, hogy a hatósági szervezetrendszert ismét a pártpolitikai óhajok és félelmek formálják. A jogalkotási folyamatban nagy összhang látszik (látszott) a pártok között abban, hogy az Országos Rádió és Televízió Testületet (ORTT) meg kell szüntetni. Mintha az ORTT-t nem (nagyrészt ugyanezeknek) a pártoknak az alkuja formálta volna, és mintha a működés vitathatatlan zavarai nem ezekre az alkukra lennének visszavezethetők. Ha ezt a tanulságot az érintettek nem vonják le, akkor az új szervezet kialakításánál sincs esély a pártpolitikától való távolodásra és a szakmaiság erősítésére.

A médiafelügyelet átalakításának egyik fő kérdése az, hogy indokolt-e fenntartani egy önálló, a hírközlési szabályozó hatóságtól elkülönült médiahatóságot, vagy a jövőben a szabályozási feladatokat hatékonyabban látná el egy integrált, a média és a hírközlés piacának egységes felügyeletét megvalósító szervezet. Az integrált hatóság kialakítása mellett a jogalkotónak arról is döntést kell hoznia, hogy a hagyományos, hatóság–ügyfél viszonyon alapuló megközelítés helyett, illetve mellett, teret enged-e egy új, a piaci szereplőknek nagyobb rálátást és együttműködési lehetőséget biztosító szabályozási kultúrának.

E szabályozási kultúrát a jogirodalom – megkülönböztetve a regulation típusú szabályozó hatósági működéstől – governance-ként határozza meg (lásd Kooiman, 2004; Kleinsteuner, 2007). E koncepció szerint a szabályozási problémák megoldása minden érintett kooperációját feltételezi. Míg a regulation típusú szabályozás a törvényi szintű szabályalkotást tette dinamikusabbá a szabályozó hatóság által gyakorolt, a változó piaci viszonyokra reagálni képes – nem feltétlenül normaalkotó¹ – szabályozási tevékenységgel, addig a governance típusú szabályozás a hatóság transzparens működését és az érintettekkel való folyamatos kapcsolattartást, konzultációt, végső soron az önszabályozási, társszabályozási megoldások támogatását jelenti. Ahogyan az integrált hatóságnak, úgy e szabályozási kultúrának is a legjobb európai példája az új angol szabályozó hatóság, az Office of Communications (Ofcom). E hatóság kötelessége, hogy rendszeresen vizsgálja az állami, hatósági szabályozás szükségességét. A szabályozási terhek felülvizsgálata során vizsgálnia kell, hogy az adott célkitűzést mennyiben képes előmozdítani vagy biztosítani a hatékony önszabályozás, és ez alapján mennyiben van szükség a hatósági szabályozás fenntartására.²

A hazai szabályozási javaslatok között az a megoldás nem merült fel, amely az olyan, több médiumot érintő szabályozási kérdéseket, mint a gyermekvédelem vagy a reklámszabályozás, az adott területet felügyelő médiumfüggetlen hatósághoz telepítené. Ez a horizontális megoldás lehetővé tenné az adott problémák átfogó kezelését, azt, hogy az azonos szabályozási feladatok és megoldások egy széttagolt jogszabályi és hatásköri háttér helyett egységes szabályozási és intézményi keretben jelenjenek meg. A gyermekvédelem a televízió, a mozi, az online média, sőt a számítógépes játékok esetében is hasonló felkészültséget, szaktudást igényel. Az egységes szabályozási és intézményi keret nem jelent minden részletében azonos szabályozási megoldást; a részletszabályok szintjén az online média nyilvánvalóan más megközelítést igényel, mint a televíziózás. Sőt a horizontális megközelítés – ahogy ezt például a német gyermekvédelmi szabályozás mutatja (Polyák & Szőke, 2007) – megkönnyíti az érintettek bevonását a részletszabályok kidolgozásába, illetve a szabályozás érvényesítésébe.

Mivel a médiahatóság – akár piacra lépési, akár szankcióalkalmazási – döntéseivel a jövőben is jelentősen befolyásolja az egyes műsorszolgáltatók mozgásterét, és ezzel a médiaszabadság érvényesülését, továbbra is elengedhetetlen az egyoldalú befolyástól mentes működés, a függetlenség biztosítása. 2007-es döntésében az alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (Rttv., médiatörvény) megfelelően biztosítja az ORTT függetlenségét [46/2007. (VI. 27.) AB hat.]. Az alkotmánybíróság – dogmatikailag nyilvánvalóan helytálló, gyakorlatilag viszont egyáltalán nem meggyőző – érveléséből az következik, hogy a törvényi garanciák önmagukban, tényleges érvényesülésükre tekintet nélkül kielégítik a függetlenség követelményét, az informális befolyásolhatóság lehetősége pedig alkotmányjogilag nem értékelhető. Alkotmányos elvárások így sajnos nem kényszerítik a jogalkotót arra, hogy a jelenlegi szervezeti rendszertől eltérő, a politikától eltávolodó szervezeti megoldást keressen.

A tanulmány a továbbiakban az integrált hatóság kialakításának kérdéseit vizsgálja.

Médiaszabályozás hírközlési jogi eszközökkel?

Az 1990-es évek második felétől az infokommunikációs szektor szabályozásának egyik vezérfonalává vált az a szabályozási elv, amely egyrészről az elektronikus jelek átvitele és az ehhez szükséges infrastruktúra, másrészről a továbbított tartalom szabályozásának szétválasztásán alapul. Ez ugyanakkor azt is jelenti, hogy a két szabályozási rendszert egymásra tekintettel kell kialakítani. A hírközlési jog az elmúlt években ennek következtében a médiarendszer kialakításának megkerülhetetlen tényezőjévé vált. A digitális médiarendszer szabályozásának számos kérdése éppen a szabályozás különválasztásának következetlenségeire vezethető vissza.

A közösségi hírközlési jog fontos alapelve, hogy az

„…nem terjed ki az elektronikus hírközlő hálózatokon elektronikus hírközlési szolgáltatások igénybevételével nyújtott szolgáltatások tartalmára, így a műsorszolgáltatási tartalomra, pénzügyi szolgáltatásokra és egyes információs társadalommal összefüggő szolgáltatásokra”.³

A hírközlés-szabályozás tárgyának következetes lehatárolása ellenére azonban a szabályozás nem hagyja figyelmen kívül a tartalom és az infrastruktúra szabályozásának kölcsönhatásait:

„Az átvitel szabályozásának és a tartalom szabályozásának egymástól való elválasztása nem sérti az ezek között meglévő kapcsolatok figyelembevételét, különösen a médiapluralizmus, a kulturális sokszínűség és a fogyasztóvédelem biztosítása érdekében.”⁴

A közösségi jogalkotó elismeri tehát, hogy a két szabályozási terület átfedi egymást, ráadásul éppen ott, ahol az alkotmányos médiaszabályozási célkitűzések megvalósításában elsődleges. A tartalomnak az infrastruktúrán való megjelenése, azaz a tartalomszolgáltató hozzáférése az infrastruktúraszolgáltató rendelkezése alatt álló kapacitásokhoz, legalább annyira médiaszabályozási kérdés, mint amennyire hírközlési jogi.

A tartalomszolgáltatások továbbítására szolgáló kapacitások elosztása a médiarendszerrel kapcsolatos alkotmányossági szempontok és médiapolitikai célkitűzések érvényesülését döntően befolyásolja. A plurális médiarendszer kialakulása jelentősen függ az infrastruktúrához való hozzáférés lehetőségeitől. A hozzáférés biztosítására és annak feltételeire vonatkozó döntéseivel az infrastruktúra üzemeltetői – a műsorterjesztők vagy akár a digitális terjesztési hálózatok technikai és adminisztratív szolgáltatásainak üzemeltetői – meghatározó befolyást gyakorolnak a közönség által elérhető tartalomválasztékra. Függetlenül attól, hogy e döntések szabályozása formálisan hírközlési jogi vagy médiajogi – vagy éppen versenyjogi, illetve akár szerzői jogi – eszközökkel és intézményekkel valósul-e meg, az alkotmányos követelményeknek minden esetben érvényesülniük kell.

Azokat a szabályozási eszközöket, amelyek a terjesztési kapacitásokhoz való hozzáférés feltételeinek alakításával nélkülözhetetlenek a plurális médiarendszer megvalósításához, a közösségi hírközlési jog saját hatálya alá vonta. Ezek közé a szabályozási eszközök közé tartozik különösen a továbbítási kötelezettség (must carry), a műsorterjesztő és a műsorszolgáltató közötti kapcsolatot leíró szabályozása, a digitális műsorterjesztési infrastruktúra middleware elemeinek – a feltételes hozzáférési rendszerek és az alkalmazási program interfészek mellett ide értve a tisztán tartalomszolgáltatásnak minősülő elektronikus programkalauzt is – szabályozása, valamint a digitális műsorszórási célú frekvenciák elosztása (Polyák, 2008). A közös szabályozási területek mellett persze a médiajog és a hírközlési jog továbbra is rendelkezik önálló szabályozási célokkal és szabályozási eszközökkel.

A hírközlés-szabályozás és a médiaszabályozás kapcsolata

A konvergens hatósági modell előnyei és hátrányai

A médiajog és a hírközlési jog közötti határok bizonytalansága, a szabályozási területek átfedése a média és a hírközlés területén működő szabályozó hatóságok jogalkalmazói gyakorlatában is bizonytalanságokhoz vezet, és végső soron a hatáskörök újraosztását teszi szükségessé. A hatáskörök újraosztásának egyik lehetséges megoldása azok összevonása, a különböző hatóságok közötti együttműködés erősítésével vagy a hatáskörök egyetlen szervezethez telepítésével. Az integrált vagy konvergens hatóság kialakításának szükségessége mellett és ellen számos szakmai és nem szakmai érv hozható fel.

Az integrált hatósági modell előnye lehet

• a média, a távközlés és az informatika határterületein felmerülő problémák hatékony kezelésének elvi képessége, illetve az e problémákkal kapcsolatban szükségszerűen felmerülő hatásköri ütközések elkerülése;
• a komplex problémák kezelésére képes szakmai háttér és tudásbázis kialakulásának lehetősége, illetve az ehhez szükséges (piaci) információk rendelkezésre állása;
• a médiaszabályozó hatóságra nehezedő politikai nyomás csökkenése;
• a költséghatékony működés.

Az integrációtól várható legfontosabb előny a két terület közötti átfedések tudatosítása és az átfedésekből eredő komplex problémák kezeléséhez szükséges tudás kialakítása. Minden olyan szervezeti vagy eljárási megoldás, amely ezt az előnyt érvényesíteni képes, a tagolt hatósági modellnél hatékonyabb működést biztosít.

A hatósági integráció hazai megvalósítása melletti fő érv az, hogy a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény (digitális átállási törvény, Dtv.), és azzal lényegében teljes összhangban a NAMS, a médiaszabályozás területéről a hírközlés-szabályozás területére, a médiahatóság hatásköréből a hírközlési hatósághoz telepíti a platformüzemeltető és a tartalomszolgáltató közötti kapcsolat szabályozását. A Dtv. és a NAMS különösen a tartalomértékesítéssel és -csomagolással, illetve a frekvenciahasználat pályáztatásával – a multiplex pályáztatással – kapcsolatban következetlen a médiajogi és a hírközlési jogi megoldások elhatárolásában, az alkotmányos médiaszabályozás szempontjainak érvényesítésében. Figyelmen kívül hagyja azt az ellentmondást, hogy a platformüzemeltető és a tartalomszolgáltató közötti kapcsolat nemcsak és nem elsősorban az elektronikus hírközlő hálózatokhoz való hozzáférésre vonatkozó hírközlési jogi kérdés, hanem egyúttal a közönség számára elérhetővé tett tartalomkínálatot, végső soron a tartalom sokszínűségét meghatározó médiajogi kérdés is.

Az integrált hatósági modell kialakítása számos kockázatot is rejt:

• ha az integráció nem szerves, csak formális, akkor a tényleges – hatásköri és szakmai – kompetenciák továbbra is élesen elkülönülnek az intézményen belül;
• valamely ágazati szemlélet túlsúlyba kerül a döntéshozatal során, és ez akadályozza más érintett ágazatok szempontrendszerének érvényesülését;
• hiányzik az a szakemberbázis, amely megfelelő szakmai színvonalon képes lenne működtetni az integrált hatóságot;
• a felügyelt területek jelentősége éppen a politikai nyomás növekedéséhez, a korábban politikailag kevésbé érzékeny területekre való kiterjedéséhez is vezethet.

A hatósági integrációval szemben megfogalmazható legfőbb érv nem szakmai jellegű: nagy a kockázata annak, hogy a médiahatóságra nehezedő politikai nyomás egy integrált hatóságban a hírközlési hatóság szakmai tevékenységét is negatívan befolyásolná. Ez megfelelően erős érv lehet az önálló szabályozó hatóságok fenntartása mellett, különösen a hírközlési hatóság szempontjából.

A hatósági integráció – amelynek a média-értéklánc mentén történő integráció csak az egyik formája, aminek alternatívája lehet a hálózatos iparágak szabályozását ellátó multiszektorális hatóság kialakítása – elsősorban hatásköri és csak másodsorban szervezeti kérdés. Az integrációnak ugyanis a legfontosabb kérdése az, hogy melyek azok a feladatok és hatáskörök, amelyek indokolják az integrációt/együttműködést, illetve melyek azok, amelyek a szervezeti felépítéstől függetlenül egyértelműen valamely ágazathoz sorolhatók.

A média és a hírközlés konvergenciája elsősorban a tartalomszolgáltatónak az infrastruktúrához való hozzáférésével kapcsolatban teszi szükségessé a hatáskörök összehangolását. E hozzáférési kérdések kiterjednek

• a műsorterjesztő/platformüzemeltető és a tartalomszolgáltató közötti kapcsolatok – technológiasemleges – rendezésére, ide értve a must carry szabályozást és a további műsorterjesztési kapacitásokhoz való hozzáférés feltételeinek szabályozását (18-as piac), valamint
• a digitális infrastruktúrához való hozzáférést befolyásoló olyan eszközök és szolgáltatások szabályozására, mint a feltételes hozzáférési rendszerek és az alkalmazási program interfészek.

A média és a hírközlés területét érinthetik továbbá a műsorterjesztési hálózatokkal és szolgáltatásokkal kapcsolatos infrastrukturális kérdések:

• a műsorszórási célú frekvenciákat érintő frekvenciagazdálkodási kérdések, ide értve a digital dividend kérdéskörét, azaz annak eldöntését, hogy a digitális műsorszórás eredményeként felszabaduló földfelszíni kapacitásokat milyen célra használják fel;
• a műsorterjesztési hálózatok létesítésének, a műsorterjesztési szolgáltatások nyújtásának adminisztratív feltételei, ide értve különösen a digitális földfelszíni műsorszórási lehetőségek (frekvenciák) elosztását, azaz a multiplex pályáztatást, valamint
• a műsorterjesztési szolgáltatások fogyasztói, fogyasztóvédelmi vonatkozásai.

E hatáskörök a nyilvánvaló infrastrukturális vonatkozások mellett az alkotmányos médiaszabályozási célok megvalósítását is jelentősen befolyásolják. Kimondhatjuk, hogy a hatásköri integráció már nem kérdés, az legkésőbb a 2002-es közösségi hírközlési szabályozással megvalósult.

A hatósági integráció szervezeti kérdésként nem egyetlen modell szerint mehet végbe. „Konvergens” hatóságon elsősorban azt a teljes, a szakmai apparátusra és a döntéshozatali szintre is kiterjedő integrációt értjük, amelynek alapján az angol szabályozó hatóság, az Ofcom létrejött. Más külföldi példák, illetve a hatályos hazai szabályozás azonban azt igazolják, hogy a szervezeti integráció más modellben is megvalósulhat. Az olasz és az osztrák megoldás döntéshozatali szinten továbbra is fenntartja az elkülönült hatóságokat, de azok mögött egységes szakmai apparátus látja el az előkészítő munkát. A Dtv. az integrációt nem szervezeti, hanem eljárási úton valósítja meg: az NHH médiapolitikai szempontból releváns döntéseibe az ORTT-t szakhatóságként vonja be. A szervezetileg integrált hatóság összességében a konvergencia következtében kialakuló szabályozási, felügyeleti feladatok ellátásának hatékony, de nem kizárólagos megoldása lehet – önmagában se nem szükséges, se nem elégséges feltétele a felmerülő problémák kezelésének. Az integrált hatóságtól várt előnyök nagy része az elkülönült ágazati hatóságok szabályozott együttműködésével is elérhető. Feltételezve azonban a konvergens hatóság „ideá­lis” – azaz a fent felsorolt kockázatokat elkerülő, a várható előnyöket pedig kihasználó – kialakítását, a szakmai érvek egyre inkább e megoldás mellett szólnak.

A hatáskörök közötti átfedések, illetve az ebből eredő konfliktusok vizsgálata során nem hagyható figyelmen kívül a keretirányelvnek az a rendelkezése, amelyik a hírközlés-szabályozó hatóságokat felhatalmazza arra, hogy hatásköreiken belül hozzájáruljanak a kulturális és a nyelvi sokszínűség, valamint a médiapluralizmus előmozdítását célzó politikák végrehajtásának biztosításához [8. cikk (1)]. Elvileg tehát a hatásköri konfliktusok a hírközlés-szabályozó hatáskörök megfelelő értelmezésével is elkerülhetők. E rendelkezés a szabályozó hatóságnak nem hoz létre új, a médiát érintő hatáskört, hanem általános felhatalmazást tartalmaz a médiapolitikai, alkotmányos szempontrendszer érvényesítésére. Gyakorlati jelentősége nehezen ítélhető meg, mivel az általános felhatalmazást részletszabályok nem konkretizálják. A rendelkezés érvényesítésére elsősorban a műsorterjesztést érintő, a hírközlési szabályozó hatóság által lefolytatott piacelemzés és kötelezettségkiszabás során, illetve a műsorszórás frekvenciagazdálkodási kérdéseivel kapcsolatban kerülhet sor; érvényesítésének eszköze lehet a hatóságok közötti együttműködés. A felhatalmazás semmiképpen nem terjed addig, hogy a szabályozó hatóság a piacelemzésen alapuló, jelentős piaci erőhöz kötött hírközlés-szabályozási módszert teljes egészében mellőzze. Érintheti ugyanakkor a kötelezettségkiszabás beavatkozási küszöbét, valamint a kiszabható kötelezettségek tartalmának értelmezését (Polyák, 2008). A felhatalmazás – feltéve, hogy azzal a tagállami szabályozó hatóságok élnek, és az Európai Bizottság e gyakorlatukat nem akadályozza – elvileg széles körben biztosíthatja a médiapolitikai és hírközlés-politikai szempontok összehangolását.

Konvergens hatóságok Európában

Az újabb európai médiatörvényekben egyre gyakoribb megoldás az integrált szabályozó hatóság kialakítása.⁵ Ezzel együtt az európai országok többségében ma még az önálló média- és hírközlési hatósági modell a jellemző.

Az első európai konvergens szabályozó hatóság az 1997-ben létrehozott Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM), amely az elektronikus média és a távközlés mellett a sajtó- és kiadóágazat felügyeletét is ellátja (Kovács, 2007). Az AGCOM-on belül a hírközléssel és a médiával kapcsolatos hatáskörök gyakorlatilag továbbra is elkülönülnek, mivel az ágazati döntéseket két különböző bizottság: az infrastruktúráért és hálózatokért felelős, illetve a szolgáltatásokért és termékekért felelős bizottság hozza. A hatóság konvergens jellege alapvetően a mindkét bizottságot magában foglaló tanács működésében jelenik meg, amely a kommunikációs ágazat egésze szempontjából legjelentősebb döntéseket hozza. A tanács többek között garantálja a kommunikációs eszközökhöz és infrastruktúrához való hozzáférést biztosító előírások alkalmazását, megfelelő szabályozás megalkotásával is, szabályozza az engedélyek és koncessziók részletes feltételeit és a kapcsolódó díjakat, véleményezi a kommunikációs szektort érintő nemzeti és nemzetközi intézkedéseket, jogalkotási javaslatokat, illetve előmozdítja a kommunikációs és multimédia szolgáltatási szektor fejlődésével kapcsolatos kutatásokat. A tanács a versenyhatóság kommunikációs szektort érintő döntéseivel kapcsolatban is véleményt nyilvánít. Feladata továbbá a rádiós és televíziós szektorban domináns helyzetben lévő szereplők azonosítása és velük szemben a megfelelő intézkedések megtétele.

A formális szervezeti összevonás nélküli, a konvergencia problémáinak kezeléséhez szükséges kompetencia biztosítására koncentráló intézményrendszer jó példája az osztrák szabályozás. A 2001-ben elfogadott szabályozás döntéshozói szinten nem vonta össze a hírközlés (Telekom Control Kommission) és a média (KommAustria) területén működő szabályozó hatóságokat, ugyanakkor létrehozott egy sajátos jogállású közös háttérintézményt, a Rundfunk und Telekom Regulierungs GmbH-t (RTR). Az osztrák törvényhozó a médiaszabályozás reformja keretében olyan integrált felügyeleti szervet akart létrehozni, amely három bizottságra tagolva foglalkozott volna a médiaszabályozás, az infrastruktúraszabályozás, valamint a versenyszabályozás kérdéseivel (Scheuer & Strothman, 2002). Az eredeti elképzeléseket a szükséges parlamenti többség hiányában az osztrák kormányzatnak nem sikerült megvalósítania. Az elfogadott megoldás szerint az osztrák rendszerben az RTR látja el mind a hírközlés, mind a média területén működő szabályozó hatóságok ügyviteli feladatait. Amellett, hogy az RTR önálló – hatósági, sőt jogalkotási – hatáskörökkel is rendelkezik, biztosítja a hírközlési és médiahatóság közötti kommunikációt, valamint az ágazatokat átfedő kérdések kezeléséhez szükséges közös tudást. Emellett támogatja a szabályozó hatóságok törvényi feladatainak ellátását, mind adminisztratív, mind az egyes hatósági eljárásokhoz kapcsolódó technikai, gazdasági, jogi ügyekben nyújtott szakmai segítséggel. A szakmai segítségnyújtás különösen szakvélemények előállítására, mérések elvégzésére, nemzetközi koordinációs eljárásokban való részvételre, nemzetközi konferenciák előkészítésére és kiértékelésére terjed ki. Külön nevesített tevékenységi terület a digitális átállás lebonyolításában a médiahatóságnak nyújtott támogatás (például az átállási koncepció kidolgozása, a multiplex pályázatok előkészítése és kiírása, az átállást koordináló testület – Digitale Plattform Austria – szervezeti feltételeinek biztosítása). Az RTR kezeli a digitális átállás támogatására (Digitalisierungsfonds) és a televíziós filmek támogatására létrehozott pénzalapokat. Az RTR feladata továbbá a nyilvánosság tájékoztatása a kapcsolódó kérdésekről. Az osztrák szabályozás előírja egy, a média és a hírközlési szektor ügyeivel foglalkozó kompetenciacentrum létrehozását, amelynek kialakítása és vezetése szintén az RTR feladata, finanszírozása pedig az RTR forrásaiból történik. A kompetenciaközpont feladataként a törvény – példálózóan felsorolt témakörökben, saját tevékenységként vagy megbízások útján – elemzések készítését, kutatások lebonyolítását írja elő. A központ feladata továbbá a nyilvánosság megfelelő információkkal való ellátása, valamint az érintett vállalkozások munkatársainak szóló képzési programok kialakításában való részvétel. A média és a távközlés ágazatait külön-külön érintő kutatások mellett nevesített feladatként jelenik meg az ágazatokon átnyúló elemzések, publikációk készítése és rendezvények szervezése, különösen a konvergencia kérdésével kapcsolatban.⁶

Az integrált hatósági modell legújabb és legkövetkezetesebb megvalósítása az angol Ofcom 2002-es létrehozása.⁷ A szabályozást előkészítő Communications White Paper szerint az Ofcom létrehozása – és az alapjául szolgáló szabályozási szemlélet – hozzájárul ahhoz, hogy az Egyesült Királyság a világ legdinamikusabb és legversenyképesebb kommunikációs és médiapiacával rendelkezzen. Az Ofcom elősegíti a különböző típusú, jó minőségű szolgáltatásokhoz való általános hozzáférést, és biztosítja a fogyasztók megfelelő védelmét. Ellátja az elektronikus hírközlő hálózatokkal és szolgáltatásokkal kapcsolatos felügyeleti-szabályozói funkciókat, a frekvenciagazdálkodással, a médiatartalom szabályozásával és a közszolgálati műsorszolgáltatással kapcsolatos feladatokat, valamint – az Office of Fair Trading hatásköreivel konkurálva, illetve azzal együttműködve – a hírközlési és médiaágazatot érintő versenyfelügyeleti feladatokat (Polyák, 2004).

A Dtv. szakhatósági modellje

Azzal együtt, hogy a Dtv. a műsorterjesztés és platformüzemeltetés kérdéseit teljes egészében hírközlési hatáskörbe utalta, számos, az alkotmányos médiaszabályozást érintő kérdést lényegében visszatelepített az ORTT-hez. Egyes piacfelügyeleti eljárásokba a törvény az ORTT-t szakhatóságként vonta be. A közigazgatási eljárási törvény szerint a megkereső hatóság saját döntésének meghozatalánál kötve van a szakhatóság állásfoglalásához; az állásfoglalás figyelmen kívül hagyása, illetve a megkeresés mellőzése esetén a szakhatóság felügyeleti eljárást kezdeményezhet [Ket. 44. § (2); 45. § (4)]. Az ORTT-nek tehát erős a hatásköre ahhoz, hogy a médiaszabályozási szempontokat az NHH eljárásának keretében érvényesítse. Ha a szakhatósági hatáskör minden olyan szabályozási és felügyeleti kérdésre kiterjed, amelynek alkotmányos vonatkozásai vannak, akkor e szabályozási megoldás hosszú távon is megfelelő megoldást jelent a hatásköri integrációra.

Szakhatósági eljárásnak van helye

• a kiegészítő digitális szolgáltatásokkal kapcsolatos piacfelügyeleti eljárásban, a médiatörvény műsortartalmi követelményeinek érvényesülésére vonatkozóan [Dtv. 10. § (2)],
• a műsorterjesztő által terjesztett műsorszolgáltatások előírásaira vonatkozó piacfelügyeleti eljárásban, részben a továbbközvetítési tilalom érvényesítése, részben a nem EGT-országokból származó műsorok médiatörvénnyel való összhangjának ellenőrzése végett [Dtv. 21. § (3)],
• a médiapolitikai szempontból meghatározó műsorterjesztőt terhelő sajátos továbbítási kötelezettségekkel kapcsolatban, a műsorterjesztő és a műsorszolgáltató közötti vita rendezésében, a műsorszolgáltatások vételkörzetének és tartalmi jellemzőinek megállapításával kapcsolatban [Dtv. 27. § (2)].

Ezekben az esetekben kifejezetten a médiatörvény alkalmazásáról, illetve valamely tartalomszolgáltatás tartalmi vonatkozásainak vizsgálatáról van szó. A hatáskörmegosztás mindhárom esetben indokolt.

Szintén médiajogi relevanciával rendelkező, de az ORTT közreműködése nélkül gyakorolható hírközlési hatósági hatáskör

• a műsorterjesztő és a műsorszolgáltató közötti szerződéses kapcsolat (Dtv. 22. §) felügyelete,
• a műsorterjesztési piacot – ide értve az általános must carry kötelezettségeket – érintő piacfelügyelet [Dtv. 6. § (6)],
• a digitális műsorterjesztés műszaki és adminisztratív szolgáltatásaira vonatkozó kötelezettségek felülvizsgálata [Dtv. 35. § (1)],
• a multiplex üzemeltetési pályázat lebonyolítása.

E szabályozási kérdések mindegyike jelentősen befolyásolja a digitális médiarendszer kialakítását, az alkotmányos médiaszabályozási célok teljesítését, ezért indokolt lenne a médiahatóság bevonása e feladatok ellátásába.

A NAMS jogalkotási koncepció rövid és középtávon ugyan egy új, önálló médiahatóság felállítását javasolja, de egyúttal felvázolja egy szervezetileg is integrált szabályozóhatóság fokozatos létrehozásának menetrendjét. Ez a megoldás – amennyiben a szakmai szempontokat más megfontolások nem írják felül – alkalmas lehet arra, hogy a majdani „konvergens” hatóság kihasználja az integráció előnyeit, és elkerülje annak lehetséges hátrányait.

Zárszó

Az ORTT története sajnos nem tekinthető sikertörténetnek. A médiarendszer kialakítását érintő legnagyobb horderejű döntések – az országos televíziók és rádiók pályáztatása, műsorszolgáltatási szerződésük meghosszabbítása – mindegyike jogvitákat, de legalábbis súlyos szakmai kritikákat alapozott meg. A testület nem tudta érdemben, a médiapolitikai és alkotmányos szempontok előtérbe helyezésével befolyásolni annak a jogszabályi környezetnek a létrehozását, amely a digitális médiarendszer kialakítását alapozza meg. A működési zavarokat mutatja, hogy a NAMS-hoz az ORTT „irányából” öt különböző szakmai vélemény érkezett. Ugyanakkor az elmúlt évek alatt létrejött egy világszínvonalú monitoring-rendszer, a gyermekek védelmére vonatkozó előírásokat a hatóság következetesen, a bíróságok által is rendre megerősítve érvényesíti, az Alkalmazott Kommunikációtudományi Intézet létrehozásával pedig a szakmai vitákat is előmozdítja.

Jelenleg senki nem tudja, meddig működhet még az ORTT. Ebben az időszakban a legfontosabb feladatot a piaci szereplőkkel, a közönséggel és a társhatóságokkal való kapcsolatok fejlesztése, illetve a szakmai apparátus szaktudásának megőrzése és megerősítése jelenti. Nagy a felelőssége abban, hogy a műsorszolgáltatóknak az országból való „elvándorlása” – a rugalmatlan, versenyképtelen médiatörvény ellenére – ne folytatódjon. A médiafelügyeleti feladatok ellátása a jövőben is nélkülözhetetlen, és az ORTT sokat tehet még azért, hogy az új hatóságnak e feladatok ellátásához megfelelő pozíciói legyenek.

Irodalom

Kleinsteuber, Hans J. (2007) Rundfunkaufsicht zwischen Regulierung und Governance. Zur Rolle von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft. In: Donges, Patrick (Hg.): Von der Medienpolitik zur Media Governance? Köln: Herbert von Halem Verlag, 43–67.

Kooiman, Jan (2003) Govering as Governance. London: Sage Publications.

Kovács András Péter (2007) Médiaszabályozás Olaszországban. AKTI Füzetek, 13. sz.

Polyák Gábor & Szőke Gergely (2007) Médiaszabályozás Németországban. AKTI Füzetek, 6. sz.

Polyák Gábor (2004) Médiaszabályozás az Egyesült Királyságban. http://www.akti.hu/tanulmany/index_kulfold.html

Polyák Gábor (2008) A műsorterjesztők és a tartalomszolgáltatók kapcsolatának hírközlési jogi szabályozása. Infokommunikáció és Jog, 3. és 4. sz.

Scheuer, Alexander & Strothman, Peter (2002) Media Supervision on the Threshold of the 21st Century – Structure and Powers of Regulatory Authorities in the Era of Convergence. http://obs.coe.int/oea_publ/iris/iris_plus/iplus2_2002.pdf