• English

• Rovatok
• Kulcsszavak
• Szerzőink
• Rólunk
• Kéziratok benyújtása
• Etikai szabályok
• Publikációs pályázat

Médiakutató 2011 tavasz

Jog

Bayer Judit:

Az új médiatörvény sajtószabadságot korlátozó rendelkezései

A jogalkotás módja

A magyar médiatörvény reformja hosszú ideje váratott magára, végül mégis társadalmi konszenzus nélkül született meg. Bár egyes kérdéseket racionális módon rendez, hatálya és koncepciója a sajtószabadság indokolatlan korlátozását valósította meg, éles kritikai visszhangot gerjesztve nem csupán belföldön, hanem az Európai Unióban is.

Magyarországon egyetértés volt abban, hogy az 1996-os törvény a rádiózásról és televíziózásról reformra szorul, és több ízben többpárti tárgyalások is folytak a reformtervekről, azonban a kétharmados szabályozási igény és a politikai konszenzus hiánya miatt a tervek nem váltak valóra. Ez az akadály a Fidesz választási győzelmével elhárult. Csakhogy a régóta várt törvényt mégis váratlanul, a nyilvános egyeztetés teljes kihagyásával terjesztették be 2010. június 11-én, ráadásul a jogalkotási törvény egy kiskapuját kihasználva: hivatalosan két parlamenti képviselő terjesztette be a javaslatot, ezért nem volt szükséges a kötelező társadalmi vitát lefolytatni. Nem vitatott, hogy a javaslatot ténylegesen nem a két beterjesztő készítette, akik egyébként egyszer sem vették védelmükbe a törvényt a körülötte kialakult éles vitában: a kormány, beterjesztésétől kezdve, mindvégig sajátjaként kezelte azt. Tehát a jogalkotási törvény betűjét betartva mégis megszegték annak értelmét, kihagyták a társadalmi vita intézményét.

A törvénycsomag már nyáron is erős kritikát váltott ki szakmai körökben (Bajomi-Lázár, 2010; Bayer, 2010; OSCE, 2010), de ennek csekély volt a nyilvános visszhangja. Csak 2010 decemberében, a törvénycsomag utolsó szakaszának elfogadása után szakadt át a gát, és reagált a magyar sajtó, nemzetközi visszhangot keltve. Az utolsó, közel 180 oldalas tervezetet november 22-én terjesztették be (ugyancsak képviselői indítványként), és december 21-én fogadták el
(A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény, a továbbiakban: Mttv.). Nyilvánvalóan ez is túlságosan rövid idő arra, hogy egy gazdasági, alkotmányos, versenyjogi és egyéb jogterületeket érintő komplex jogszabályról érdemi, nyilvános vita alakulhasson ki. Ráadásul – teljesen ellentétesen a törvényalkotásban kialakult szokással – a törvényt rendkívül rövid időn belül, december 31-én kihirdették, és másnaptól, 2011. január 1-jétől hatályba léptették. A megszokott hatálybaléptetési idő legalább 15 nap, de amennyiben komplex hatású jogszabályról, kódexről van szó, nem ritka, hogy hónapokban, sőt akár években számolják a felkészülési időt – ezt a korábbi, 2010. december 31-ig hatályos jogalkotási törvény is előírta (11.§ (3) A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.). Ez esetben csak napok álltak rendelkezésre, azok is a téli ünnepek között.

Az alábbiakban a törvénycsomag két legfontosabb része, a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.), valamint a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény (Smtv.) elfogadásával előállt médiaszabályozás részleteit mutatom be.

Kormányzati befolyás

A Hatóság elnökét a miniszterelnök kilenc évre jelöli, és korlátlan alkalommal újraválasztható. A Médiatanács tagjait elvileg konszenzussal, azonban, ha az rövid időn belül nem vezet sikerre, akkor kétharmaddal lehet jelölni, a gyakorlatban viszont kizárólag a kormányzó párt jelölte és választotta meg jelöltjeit (Mttv. 124. §). A közmédiumokat felügyelő Kuratóriumot ugyancsak a parlament választja, de ez elveszítette jelentőségét, miután a műsorgyártást, a vagyont, a bevételeket és a munkaerőt az Médiaszolgáltatás-támogató és Vagyonkezelő Alaphoz csoportosították át. Az alapot viszont kizárólag a Médiatanács ellenőrzi, menedzseli (Mttv. 136. §). A közszolgálati médiaszolgáltatók vezetőit a Médiatanács és a Kuratórium jelöli, a gyakorlatban pedig mind a négy megválasztott személy kimutatta már lojalitását a kormányhoz. (Az MTI vezetője, Belénessy Csaba, a Lánchíd Rádió korábbi főszerkesztője, kinevezése után kijelentette: „Egy közszolgálati médium legyen lojális a kormányhoz és tisztességes az ellenzékhez” [168 óra, 2010]. A Duna Televízió vezérigazgatója Ókovács Szilveszter, a HírTV műsorvezetője lett, a Magyar Rádióé pedig Jónás István, a Lánchíd Rádió megbízott főszerkesztője.)

A Hatóságban csupán egy személy rendelkezik döntési jogosultsággal: az elnök, akit pedig a miniszterelnök nevez ki. Ezért a hatóság minden hatalma gyakorlatilag e személy, ma Szalai Annamária kezében nyugszik.

Egyfelől a hosszú mandátumok a személyek függetlenségét is elősegíthetik, másfelől azonban az újraválaszthatóság ezzel ellentétes érdekeltséget teremt. A gyakorlatban a Fidesz biztosította pártjának befolyását a teljes magyar nyilvánosságra – legyen az akár köz- akár kereskedelmi, akár audiovizuális, akár szöveges médium – kilenc évre, függetlenül a következő, és az azt követő választásokon aratott sikerétől.

A mindenható Hatóság jogkörei

A Hatóság továbbá nyilvántartásba veszi a sajtótermékeket, a televíziócsatornákat, piacelemzést végez, versenyszabályokat érvényesít a hírközlési piacon, és szankcionálja a „médiaigazgatásra vonatkozó szabály” megsértését.

A Médiatanács a Hatóság része (Mttv. 109. §), „ellenőrzi és biztosítja a sajtószabadság érvényesülését”, kiírja és eldönti a frekvenciapályázatokat, monitorozza a médiatartalmat, és felügyeli az Smtv. tartalmi szabályainak betartását (Smtv. 13–20.§ ), kezeli a közszolgálati alapot, piacelemzést végez, és versenyszabályokat érvényesít a médiapiacon, illetve további feladatokat lát el (Mttv. 132. §).

A törvény a Médiatanács feladatául tűzi ki a sajtószabadság „érvényesítését”. Ez a megfogalmazás megmutatja a törvény paradoxonát, ugyanis a sajtószabadság legjobban az állam be nem avatkozásával lenne biztosítható (eltekintve a frekvenciák kiosztásától). A törvény preambuluma felsorolja a törvény céljait, amelyek: „a társadalom integritásának előmozdítása, a demokratikus berendezkedés megfelelő működése és a nemzeti, valamint kulturális identitás megerősítése”. A szólás szabadságának megóvása csak a megvalósítás módjai között, ott is utolsóként kap helyet („az Alkotmány és az alkotmányos elvek, valamint a nemzetközi jogi és európai uniós normák tiszteletben tartásával, a technológiai fejlődés által előidézett körülmények figyelembe vételével, megóvva a véleménynyilvánítás és a szólás, valamint a sajtó szabadságát…”).

A Hatóságnak túlságosan széleskörű vizsgálati jogai vannak (Mttv. 155.§). A törvény által védett titkokat is megismerheti; bárkit, aki csak kapcsolatba („egyéb jogviszonyba”) került a vizsgált médiummal, adatszolgáltatásra kötelezhet, „az általa meghatározott, összehasonlításra alkalmas formátumban”. A biztonság kedvéért a következő szakasz szerint „más személyt vagy szervezetet” is adatszolgáltatásra, bizonyítási eszközök átadására kötelezhet, igaz, ezt csak „különösen indokolt esetben”. Újabb visszásság, hogy az így megszerzett adatokat bármilyen eljárásban felhasználhatja később, időhatár nélkül. A törvényalkotó még így is attól tarthatott, hogy a Hatóság nem szerez meg minden adatot, mert egy külön szakaszt is alkotott, „Adatszolgáltatás” címmel (Mttv. 175.§). Ez megismétli, hogy a Hatóság vagy a Médiatanács bármilyen adatot követelhet a médiavállalkozásoktól, sőt a vállalkozásokat „a helyszínre vagy a hatósági nyilvántartáshoz telepített, illetve folyamatba épített ellenőrző rendszerből történő táv-adatszolgáltatásra kötelezheti”, bármit is jelentsen ez. Arról nem esik szó, hogy az ilyen telepítés vajon kötelezővé tehető-e a Hatóság részéről? Amennyiben az adatszolgáltatás nem vagy nem megfelelően történik, a Hatóság 50 millió forintig terjedő bírságot szabhat ki. Ez az összeg irreálisan magas, különösen a kisebb sajtótermékek esetében, ahol az éves költségvetés is jóval alatta maradhat ennek az összegnek. Ilyen bírságot ráadásul a Média- és Hírközlési Biztos eljárása folyamán is ki lehet szabni [Mttv. 175.§ (8)].

Ezen kívül a Hatóság úgynevezett eljárási bírságot is kiszabhat, ez 25 millió forint értékű (Mttv. 156. §). Maga az intézmény is k ifogásolható, akárcsak annak mértéke és kiszabásának feltételei. Bárki, akinek a magatartása potenciálisan hátráltathatja az eljárást, ilyen bírsággal sújtható – tehát nem csupán az eljárás alá vont médium, hanem az eljárás egyéb résztvevője, illetve „közreműködésre kötelezett” személy. A büntetett magatartásnak nem kell szándékosnak, még kevésbé célzatosnak lennie – elegendő, ha az eljárás elhúzódását eredményezheti.

A Hatóság eljárhat két médium közötti jogvitában, amennyiben az egyik médium azt kezdeményezi egy másikkal szemben (Mttv. 172. §). Amennyiben az egyik fél vitát kezdeményez, a másiknak nincs lehetősége kivonni magát az eljárás alól. Ezzel megfoszthatja az egyik felet a független bírói eljáráshoz való jogától, anélkül, hogy az kifejezte volna alávetési szándékát a Hatóság joghatóságának.

A sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény (Smtv.) a Médiatanács hatáskörébe emeli azokat a jogkérdéseket, amelyeket azelőtt bíróság bírálhatott el. Ilyen az emberi méltóság és más alkotmányos jogok védelme, a magánélet és az egyéb személyhez fűződő jogok sérelme, amelyeket az Smtv. három különböző helyen is említ (Smtv. 14. §, 16. §, 18. §).

A frekvenciapályáztatásra vonatkozó szabályok felhatalmazzák a Médiatanácsot, hogy megszüntesse az eljárást, és új pályázatot írjon ki, ha a „Médiatanács mérlegelése szerinti médiapolitikai szempontok” nem biztosíthatók (többek között) [Mttv. 61.§ (1) (c)]. Ez a szabály lehetővé teszi a Médiatanácsnak, hogy önkényesen addig hosszabbítsa a pályázati időszakot, amíg számára kedves pályázó nem jelentkezik, de, még ha nem tenné, akkor is kiszámíthatatlanná és átláthatatlanná teszi a pályázati eljárást. Ellentétes az Alkotmánybíróság 46/2007. (VI. 27.) határozatával is, amely szerint az értékelés szempontjai, határideje és indoklási kötelezettsége alkotmányos követelményei a pályázati eljárásnak.

A Hatóság hatósági szerződést köthet a médiaszolgáltatóval vagy sajtótermékkel, amelyben a médium a törvényhez képest további kötelezettséget vállalhat (Mttv. 160-161. §§). A Hatóság ekkor nem hatóság, kivéve, ha az ügyfél megszegi a szerződést, mert akkor hatósággá válik. Ez a mód ellentétes az Alkotmánybíróság hatályos gyakorlatával, amely szerint a hatóság nem lehet egyidejűleg szerződő fél is, és a szerződés ellenőrzője is [ABh. 46/2007. (VI. 27.)].

A Média- és Hírközlési Biztos

A Média- és Hírközlési Biztos (a továbbiakban: médiabiztos) a szólásszabadság korlátozásának talán leginkább aggodalomra okot adó eszköze (Mttv. 139–143. §§). Annak ellenére, hogy az intézmény nem független a Hatóságtól, hanem az elnök nevezi ki, és irodáját is az tartja fenn, olyan esetekben vizsgálódhat, amelyekben nem történt jogsértés.
A közönség érdekeire hivatkozással a médiabiztos kiterjedt vizsgálatokat végezhet – akár hivatalból is. A médiabiztos nem hatóság, mégis alkalmazza a Közigazgatási eljárási törvény (Ket.) hatósági ellenőrzésre vonatkozó rendelkezéseit. Nem szankcionál, de ha nem kap meg valamely adatot, kéri a Hatóságot, hogy kötelezze a médiumot annak kiadására – végső soron a Hatóság itt is kiszabhat adatszolgáltatási bírságot, ami sajtótermékek esetében pont a kétszerese a maximálisan kiszabható általános bírságnak. Eljárásáról jelentést tesz a Hatóságnak, különös tekintettel a médium „magatartására” és „együttműködési készségére”.

A médiabiztos intézménye ellentmond a jogállamiság azon elvének, hogy amit törvény nem tilt, azt szabad, és ilyen esetben hatóság nem okozhat joghátrányt. Emiatt ellentétes az Alkotmánybíróság 1/2007. (I. 18.) határozatával is. Az, hogy a törvény nem nevezi hatóságnak a médiabiztost, azt a hamis látszatot kelti, mintha a médiumokat nem érhetné joghátrány a magatartása révén, mintha nem lehetne az eljárás eredménye bírság vagy újabb hatósági eljárás. A médiabiztos vizsgálódása, például megjelenése egy szerkesztőségben önmagában jelentős bénító hatást jelentene a sajtóra (chilling effect).

A médiaalkotmány: tartalmi korlátozások

A médiatartalmakról szóló törvény (Smtv.) túlnyomórészt más törvényeket módosít. 13–20. §-ai azonban egy törvénybe sem épültek be, és az új médiatörvény rendszeresen hivatkozik rájuk mint a sajtó kötelezettségeit taglaló, jelentős részben tartalmi előírásokra. Jogtechnikai hiba, hogy mivel az Smtv. csak egy módosító jogszabály, emiatt nem szerepel a nyilvános törvény-adatbázisban (www.magyarország.hu), így nem ismerhető meg a széleskörű nyilvánosság számára.

Az Smtv. 13–20. §-ai ugyanakkor olyan tartalmi szabályokat írnak elő, amelyek többszörösen kifogásolhatóak, és amelyek – az Mttv. szankciórendszerével együtt – különösen alkalmasak a szabad média elnémítására. Az Smtv. olyan kérdéseket tárgyal, amelyeket azelőtt csak bíróság bírálhatott el, különösen – de nem csak – sajtótermékek esetében. Ilyen az emberi méltóság és más alkotmányos jogok védelme, magánélet és egyéb, személyhez fűződő jogok sérelme, amelyeket az Smtv. három különböző helyen is említ (14. §, 16. §, 18. §). E kérdéseket az Mttv. a Médiatanács hatáskörébe emeli.

Tájékoztatási kötelezettség

A sajtószabadság fogalmával nem összeegyeztethető, hogy az állam feladatot írjon elő a (magánkézben lévő) sajtó számára. A törvény 12. §-a és az Smtv. 13. §-a egyaránt megfogalmazza a tájékoztatási kötelezettséget. A médiatörvény csak a médiaszolgáltatóknak írja ezt elő, az Smtv. azonban a sajtótermékeknek is.

A „sokoldalúan, tényszerűen, időszerűen, tárgyilagosan és kiegyensúlyozottan” kifejezések már a hatályos törvényben is értelmezhetetlenek voltak, önkényes és kiszámíthatatlan jogalkalmazáshoz vezetnek.

Az új törvény zárószavazás előtti módosítása következtében a Médiahatóság legalább bírságot nem szabhat ki a tájékoztatási követelmény és a kiegyensúlyozottság sérelme miatt, „csupán” a meg nem jelenített álláspont közzétételét írhatja elő, valamint csak médiaszolgáltatókkal szemben, és csak kérelemre járhat el, hivatalból nem indíthat eljárást. Ezzel lényegében a korábbi – sokat támadott – rendszert veszi vissza a szabályozásba, gyakorlatilag szó szerint, kivéve, hogy a korábbi szabályozásnál szigorúbb az új, amely minden egyes műsorszám vagy sorozat tartalmán belül megköveteli a kiegyensúlyozottságot [12.§ (2)]. Tehát igaz ugyan, hogy a kiegyensúlyozottság követelménye korábban is része volt a magyar médiajognak, de annak érvényesítése a Panaszbizottság (Pb.) részéről kimondott kudarctörténet volt (Bayer, 2001, 2007; Kertész 2006; Bajomi & Kotroczó & Sükösd, 2007). A nagyközönség fóruma helyett politikai aktivisták panaszhelyévé vált; illetve, mert a nagyközönség részéről érkező panaszok túlnyomó része kívül esett a Pb. kompetenciáján, és inkább egy önszabályozó szervezetre tartozott volna. A Pb. minuciózus elvárásaival esetenként nevetség tárgyává vált, miközben virágoznak a politikai világnézeti elfogultságukat nyíltan vállaló televízió- és rádiócsatornák (Echo TV, Hír TV, ATV, Lánchíd Rádió, Klubrádió). Az Mttv. 181. és 185. §-ainak és az Smtv. 13–20. §-ainak együttes értelmezése alapján az új törvény a sajtótermékekre is kiterjesztette e kötelezettséget, amely esetben az ellenőrzés és szankcionálás kérdése nem volt tisztázott. Az uniós vizsgálat nyomán beterjesztett módosítás eredményeképpen várhatóan a sajtótermékekre valóban nem fog kiterjedni e kötelezettség (T/2471 javaslat).

Közösségek védelme

Az Smtv. igen tágan fogalmazta meg a közösségek védelmét – e szakasz minimális módosítását ígérte a kormányzat az uniós vizsgálat következtében. A tervezett módosítás szerint, bár a szöveg nem tiltaná a védett csoportok „nyílt vagy burkolt megsértését”, azok kirekesztését továbbra is, holott ez sem sokkal egzaktabb fogalom. A másik fő probléma: a védett csoportok számossága, azok egész társadalmat lefedő jellege nem változott, holott például „bármely többség” kirekesztése fogalmilag is lehetetlen. A „személyek, nemzetek, közösségek, nemzeti, etnikai, nyelvi és más kisebbségek vagy bármely többség, továbbá valamely egyház vagy vallási csoport” felsorolásból indokolt lenne kivenni még a (a többségen kívül) az egyházakat, továbbá a személyek, nemzetek, közösségek szavakat. Mert míg a nemzeti-etnikai-vallási kisebbségek elleni gyűlöletkeltés tilalma bevett dolog Európában, a „többség” elleni gyűlöletkeltés vagy kirekesztés tilalma nyilvánvalóan csak a kisebbséggel szemben használható fel. Ezért ez a rendelkezés – függetlenül attól, hogy már a korábbi médiatörvényben is benne volt – nem más, mint a diszkrimináció és a gyűlöletbeszéd tilalmának megcsúfolása. Magyarországon alkalmazzák is ezt az emberi jogokat kijátszó attitűdöt: 2003-ban a Tilos Rádióval (egy alternatív rádió) szemben alkalmaztak 30 napra történő felfüggesztést (a szokásos 30–60 perc helyett!), amiért a kereszténységet sértő módon ízléstelen viccelődést folytattak a műsorban, illetőleg 2010. október 29-én közösség elleni erőszak miatt ítéltek el roma embereket, akik a falujukba provokációs céllal érkező szélsőjobboldali csoport autójára botokkal támadtak rá. (Annak ellenére, hogy személyi sérülés nem történt, a vádlottakat 4–6 év börtönre ítélték.) Ezért nincs ok abban bízni, hogy akár a Médiatanács, akár a bíróság nem alkalmazná ezt a szakaszt bármely sajtótermékkel szemben, az uralkodó politikai áramlat és a domináns többség védelmére. Ezt a szemléletet táplálja a kormányzat akkor is, amikor kétharmados többségére hivatkozva a másként gondolkodókat ellenségként, hazaárulóként bélyegzi meg.

A források védelme

A források védelme korlátozottabb lett, mint azelőtt: hiszen eddig a Büntető Eljárási Törvény [1998. évi XIX. 82. § (c)] lehetővé tette a tanúvallomás megtagadását olyan személynek, akit foglalkozásának szabályai köteleznek titoktartásra, ez utóbbit pedig az 1986. évi II. törvény (Sajtótörvény) fogalmazta meg.

Az Smtv. (ún. Médiaalkotmány, avagy 2010. évi CIV. tv.) 6. §-a szerint viszont „bíróság vagy hatóság” – így a Médiahatóság is – „a nemzetbiztonság és a közrend védelme vagy bűncselekmények elkövetésének felderítése vagy megelőzése érdekében” kötelezheti az újságírót a forrás felfedésére. Mindezek az érdekek, élükön a „bűncselekmények megelőzésével” a jogban létező leghomályosabb kategóriák, ezért semmiféle garanciát nem jelentenek a források védelmére. A „bűncselekmények” körébe akár egy rágalmazás vagy becsületsértés (amely véleménnyel is elkövethető) is beletartozhat, márpedig ez a vád bármely informátor esetében felmerülhet.

Mindemellett a Hatóság széleskörű vizsgálati jogkörében jogosult minden, akár törvény által védett titkot is magában foglaló adatot megtekinteni, lemásolni, és ha ebben akadályozzák, eljárási vagy adatszolgáltatási bírságot kivetni. Már azzal, hogy megtekinti az újságíró anyagait, kiderülhet számára az informátor személye, ami elegendő visszatartó erővel bírhat az értékes információval rendelkező személyek számára, hogy adataikat ne adják át újságíróknak. Ráadásul nem csupán a vizsgálat alá vont médiumot vagy az eljárásba bevont egyéb résztvevőt, hanem különösen indokolt esetben „más személyt és szervezetet is adatszolgáltatásra, bizonyítási eszközök átadására kötelezhet” [155.§ (4)]. A „más személy vagy szervezet” kifejezés bárkit magában foglalhat, akár köze van az eljáráshoz, akár nincs. Ez az oknyomozó újságírás teljes ellehetetlenítését eredményezi. (A kötelezett halasztó hatályú jogorvoslattal fordulhat a Fővárosi Bírósághoz.)

Habár a Büntető eljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény nem változott, de mostantól a kivétel lép érvénybe: „kivéve, ha ez alól a külön jogszabály szerint jogosult felmentette, vagy külön jogszabály szerint a bíróság, az ügyész, illetőleg a nyomozó hatóság megkeresésére a titoktartási kötelezettség alá eső adat továbbítása a felmentésre jogosult számára kötelező.”

Műsorszám betiltása

Rendkívüli állapot, szükségállapot stb. esetén megtiltható egyes közlemények, műsorszámok közzététele – erre az Országgyűlés, a Honvédelmi Tanács, a köztársasági elnök és a Kormány jogosult (Mttv. 15. §). Még ha indokolt is lehet „a fennálló állapottal kapcsolatos közérdekű közleményeknek az általuk meghatározott formában és időben történő ingyenes közzétételére” kötelezés, mi indokolhatja egyes műsorszámok betiltását?

Közszolgálati média

Ugyancsak egyetértés volt Magyarországon abban a kérdésben, hogy a magyar közszolgálati média reformra szorul. A Magyar Televízió Közalapítvány gazdálkodása pazarló, nézettsége alacsony, függetlensége kétes volt, és az Európai Bizottság állami támogatásokkal kapcsolatos gyakorlatának (különösen Az állami támogatás szabályainak a közszolgálati műsorszolgáltatásra történő alkalmazásáról szóló Bizottsági Közleménynek, OJ 2009/C 257/01) nem mindenben felelt meg.

A nyáron elfogadott új struktúra először összevonta a négy közszolgálati intézményt egyetlen közalapítványba, és kissé módosította a felügyeleti struktúrát. Ezt követően azonban a téli törvényalkotási hullámban az új törvény a három intézmény szinte összes alkalmazottját a pénzügyeket intéző Médiaszolgáltatás-támogató és Vagyonkezelő Alaphoz vonta át, és ide telepítette a műsorgyártást is. Míg az eredeti terv szerint a politikai befolyásoltság ugyan növekedett volna, de a struktúra közeledett volna az európai standardhoz, az új rendszer az európai elvekkel is szöges ellentétben áll. Az alapot ugyanis, amely az összes vagyonnal, bevétellel és immár személyi erőforrással is rendelkezik, a Médiatanács felügyeli és kezeli, semmilyen más testületnek nincs felette ellenőrzési joga. Vezérigazgatóját az elnök nevezi ki és menti fel, felügyelő bizottságát úgyszintén, így hát nyilvánvaló a kormány, illetve a Fidesz befolyása (Mttv. 136. §).

A törvény által létrehozott ellenőrző testületek: a Kuratórium, a Közszolgálati Testület, a Zrt.-k felügyelő bizottságai ez által okafogyottá váltak, mivel azok csupán a kiüresített vállalatok felett gyakorolnak ellenőrzést. Létezik ugyan egy Közszolgálati Kódex, ezt azonban első alkalommal a Médiatanács önállóan alkotja meg, és bár ezt követően a Közszolgálati Testület joga a módosítás, ezt csak a kormánypárti többségű Kuratórium egyetértésével teheti meg, ráadásul rendszeres felülvizsgálatáról a törvény nem rendelkezik.

Az új struktúra ellentétes az Alkotmánybíróság határozataival is (37/1992-es, valamint 22/1999), amelyek szerint alkotmányellenes a kormány és a pártok meghatározó tartalmi befolyása a rádióban és a televízióban. (Akárcsak a parlamenté, és ezért a Kuratórium tisztán parlamenti delegáltakból való összetétele is az.) Ez a határozat az akkori médiaszabályozásról azt mondta ki, hogy az „a kormánybefolyás elleni garanciák hiánya miatt alkotmányellenes”. Ugyanez a most elfogadott törvényről is elmondható.

A Médiatanács elnökének javaslatára pályáztatás nélkül a Médiatanács jelöli a közszolgálati szervezetek vezérigazgatóit, majd a kormánypárti többségű Kuratórium nevezi ki azokat (az eszközökkel tulajdonképpen rendelkező alap vezetőjét pedig a Médiatanács elnöke maga választja meg) (Mttv. 102. §, 136. §).

Az Európai Bizottság Közszolgálati Közleménye szerint viszont akkor engedélyezhető a közszolgálati műsorszolgáltatók állami finanszírozása, ha van világos feladatmeghatározás, ahhoz szabják a finanszírozást, és független testület ellenőrzi a feladat teljesülését, valamint, ha a költségvetés nem lépte-e túl a feladat teljesítéséhez szükséges mértéket. Az új szabályozásban a finanszírozást továbbra is a feladatoktól függetlenül állapítják meg. A felhasznált támogatás ellenőrzéséről nem gondoskodik.

Nincsenek hatástanulmányok az összevonás várható hatásairól. A szerkesztőségek összevonása nem jó eszköz ahhoz, hogy különböző célcsoportokat kiszolgálni képes, versenyképes önálló csatornák jöjjenek létre. Az alap és a Zrt.-k viszonya nem tisztázott: ha az alap végzi a közszolgálati műsorszolgáltatók műsorainak gyártását, megrendelését és megvásárlását, ez rendelkezik az ehhez szükséges pénzügyi és munkaügyi forrásokkal, akkor vajon mi marad a Zrt.-knek? Legfeljebb a műsorszolgáltatók arculatának kidolgozása, szerkesztői döntések meghozatala, ezt azonban célszerű lenne törvényben is rögzíteni.

A Magyar Távirati Iroda teljes funkcióváltozáson ment keresztül. A jövőben a közszolgálati média kizárólag az MTI híreiből dolgozhat, ami ellentétes a szerkesztői függetlenség elvével. Valamint az MTI ingyen bocsátja híreit a többi médium rendelkezésére, ami pedig súlyos versenyhátrányba hozza a többi hírügynökséget, és mivel ezt állami támogatás felhasználásával teszi, sérti az Európai Unió versenyszabályait.

Társszabályozás

A törvény lehetővé teszi a társszabályozást tartalmi kérdésekben, azonban a Médiatanácsnak bármikor lehetősége van visszavenni döntéshozatali és szankcionáló jogkörét, ha úgy látja, hogy az önszabályozó szervezet eljárása nem felel meg a törvénynek vagy a Hatóság és az önszabályozó szervezet között köttetett szerződésnek, vagy az önszabályozó szervezet nem tudja érvényesíteni azt. Ez esetben hatósági eljárást indít, amelyben nem köti az önszabályozó szervezet eljárása és döntése [198. § (2)].

A társszabályozási rendszernek az felelne meg, ha az önszabályozó szervezet alkotná meg saját normáit és szankcióit, alkalmazná azokat, és a hatóság mindössze a jogérvényesítésben segédkezne, szükség esetén.

Ráadásul a Médiatanács az önszabályozó szervezetet folyamatosan ellenőrzi, felügyeli, (200. §) adatszolgáltatásra kötelezheti. Döntéseit egyenként és együttesen is értékeli. Ha nem vagy nem megfelelően jár el, felmondja a szerződést (195. §), az ügyekben eljárást indít [196. §, 198. § (2)].

Területi hatály

A területi hatálynak Magyarország határain túlra történő kiterjesztését a törvény több lépcsőben végzi el. Egyrészt él az AVMS irányelv adta lehetőséggel, és alkalmazza annak 2a. cikkeit (176-177. §§). Eszerint a más tagállamból jövő audiovizuális szolgáltatások kivételesen korlátozhatóak akkor, ha a kiskorúak védelmére szolgáló vagy a gyűlöletbeszéd tilalmát megfogalmazó rendelkezéseket sértik. Csakhogy a törvény ezt a lehetőséget kiterjeszti a sajtótermékekre és a rádiókra is (178. §).

Ugyancsak az irányelv alapján lehetséges, hogy a külföldi lineáris audiovizuális szolgáltatásokra is vonatkozzék a szigorúbb hazai szabályozás (a magyar törvény szerint az Smtv. 13–20. §-ai), feltéve, hogy a szolgáltató azért telepedett le külföldön, hogy kikerülje a magyar törvényt, és tartalma túlnyomórészt Magyarországra irányul (AVMSD, 3. cikk). A magyar törvény szerint a Hatóság alkalmazhatja velük szemben a bírságolás, közzétételre kötelezés, valamint a felfüggesztés szankcióit – miután kérte az érintett tagállam intézkedését, és értesítette a Bizottságot (Mttv. 179. §). Egy fontos részletet azonban kihagyott a törvény az irányelvi szabályozásból: eszerint tagállam csak akkor hozhat határozatot külföldi szolgáltatóval szemben, ha azt a Bizottság előzetesen, három hónapon belül jóváhagyta [3.1.c.(d)]. Ettől eltekintve, bár igaz ugyan, hogy lineáris audiovizuális szolgáltatás esetében az irányelv lehetőséget ad a szigorúbb hazai szabályozás alkalmazására, a bírságolás lehetőségével valószínűleg nem kalkuláltak uniós körökben – éppen azért, mert nem szokás nyugat-európai államokban, hogy bíróság helyett a végrehajtás egy szerve kérje számon a sajtót.

A magyar törvény ezeket a szabályokat is kiterjesztette a rádiókra és a nyomtatott, valamint online sajtótermékekre (180.§), annyi különbséggel, hogy ezeknél nem kell értesíteni a Bizottságot. Márpedig a rádió és a sajtótermék az áruk és szolgáltatások szabad áramlásának elve alá tartozik. Az uniós jog „kölcsönös elismerés elve” alapján aligha korlátozhatja egy állam egy másik állam termékének áramlását, ha a másik államban az jogszerűnek minősül. Egyelőre ez a kérdés nem kapott súlyt a Bizottsággal folytatott tárgyalás során, de nem kizárt, hogy később még felmerül.

A korábbi szabályozáshoz való viszony

A médiatörvénynek számos olyan elemét nem kritizálták a kritikusok, amelyek a korábbi törvényben is szerepeltek. Nyugat-európai társaihoz képest a korábbi törvényünk is relatíve restriktív volt, azonban a jelenlegihez képest nagy különbség, hogy csak az elektronikus médiára vonatkozott. A sajtóra vonatkozó 1986. évi II. törvény is előírt bizonyos általános elveket, azonban azok érvényesítésére sem szankciórendszert, sem hatósági jogkört nem létesített, így azok lex imperfectaként, puha jogként merültek a feledés homályába. A sajtótörvény egyetlen lényeges szabálya a sajtó bejelentési kötelezettsége volt, amelyet a hatályos jogszabály is megtartott, de kiterjesztette az online sajtótermékekre, valamint a lekérhető szolgáltatásokra és egyes lineáris audiovizuális szolgáltatásokra is. Az, hogy a bizottsági vizsgálat ezt a szabályt kérte enyhíteni, és előzetesről utólagos bejelentéssé változtatni, mutatja, hogy a bejelentés maga a sajtó felesleges korlátozásának minősül napjainkban. Az uniós követelmény teljesítéséhez az Smtv. 5. § (1)-ét is hatályon kívül kell majd helyezni, amely szerint „törvény a médiaszolgáltatások megkezdésének, illetve a sajtótermékek közzétételének feltételéül szabhatja a hatósági nyilvántartásba vételt”.

A korábbi médiatörvényből átvett rendelkezések közé tartozik a kiegyensúlyozottság követelménye, az unió által is előírt kiskorúak védelme, a gyűlöletbeszéd széles körű tilalma, többek között a többség megsértésének tilalmával (de nem az egyházakéval és bármely közösségével). Továbbá, a korábbi hatóságnak is joga volt bírságot kiszabni, de csak a földfelszíni közvetítést végző elektronikus médiumokra, és a bírság (pontosabban: kötbér) összegét a műsorszolgáltatási szerződés tartalmazta, azt a műsorszolgáltatási díj százalékában határozták meg, így igazodott a médium gazdasági erejéhez, és előre kiszámítható volt a vállalkozások számára. Legfőképpen pedig nem vonatkozott azokra a médiumokra, amelyek nem korlátos erőforrásokat használtak, így a kábeltévékre és a sajtótermékekre.

Sajnálatos, hogy a korábbi törvények elavultságából származó számos hiányt az új törvény sem pótol. Olyan rendelkezések, amelyeket korábban számos kritika ért, és az idő túlhaladt felettük, változatlanul kerültek bele az új jogszabályba is. Ilyen a kiegyensúlyozottság követelménye, a hiteles, pontos, gyors tájékoztatás követelménye, a sajtó-helyreigazítás szabálya a közszereplőkkel szembeni kritika tágabb határainak rögzítése nélkül, de akár a nyomtatott sajtó regisztrációs kötelezettségét is említhetjük itt. E jogintézmények eltörlése vagy módosítása helyett az új törvény azokat kiterjesztette a nyomtatott, valamint az internetes sajtóra is, ezzel súlyosbítva a magyar sajtószabályozás anakronizmusát.

Változtatási javaslatok

A törvény megszületésének módja miatt a jogalkotás egész folyamata kifogásolható, ezért az lenne a megfelelő eljárás, ha a törvény azonnali hatályon kívül helyezése mellett elölről kezdenék a jogalkotási folyamatot, egyeztetés mellett. Erre azonban politikailag igen kevés esély mutatkozik, ezért érdemes legalábbis foglalkozni a kérdéssel, hogy milyen módosítással lehetne mégis elfogadhatóvá tenni a médiatörvényt. Az alábbiakban egy koherens jogszabály létrehozásának igénye nélkül teszek javaslatokat ilyen módosításokra. Az egyik megoldás, hogy a törvény olyan passzusokat iktat be, amelyek deklarálják a médiumok bizonyos jogait, illetve korlátokat állítanak a Hatóság jogkörei köré.

1. A nyomtatott sajtó kérdése:

• A sajtótermékek kivétele a törvény hatálya alól, a korábbi sajtótörvény életben tartása mellett, vagy nélküle – ez a nyilvántartásba vétel eltörlésével járna, amelyet egyébként több nemzetközi szervezet is ajánl.

Vagy:

• A törvény hatályának nem, csak a hatóság jogkörének szűkítése: „A Hatóságnak és a Médiatanácsnak a sajtótermékekkel szembeni hatásköre a nyilvántartásba vételre korlátozódik. Egyéb kérdésekben a sajtótermékek felett csupán bíróságnak van joghatósága.”

2. Túlzott mértékű bírságok:

• A bírságolást elhagyni, a jogsértésről való döntést teljes egészében bíróságnak átengedni. Igaz ugyan, hogy a kiskorúak védelmének és a gyűlöletbeszéd tilalmának érvényesítését az uniós irányelv előírja, de nincs szó arról, hogy ezt hatóságnak kellene végeznie. A bíróság is elvégezheti a szankcionálást, amennyiben megállapítja a törvény sérelmét. Akár olyan konstrukció is elvégezhető, amelyben a törvény ugyan megfogalmazza a bírságot, de azt nem a hatóság, hanem a bíróság szabja ki. Ilyen esetben is azonban legfeljebb a kiskorúak védelmében és a gyűlöletbeszéd tilalmának sérelme miatt alkalmazható bírság.
  
  Amennyiben a bírságolás bármely formája fennmarad, a bírságok összegét a médiumok gazdasági erejéhez kell szabni (pl. árbevételéhez).
• Az eljárási bírság és az adatszolgáltatási bírság intézménye eltörlendő.

3. A tartalmi kötelezettségek túl széles megfogalmazása:

• A személyiségi jogok, magánélet és emberi méltóság védelmének a magyar jogrendben egyébként megfelelően rendezett kérdését teljesen ki kell venni a törvény hatálya alól.
  A Polgári és a Büntető Törvénykönyv megfelelő rendelkezéseinek az érintettek bíróság előtt szerezhetnek érvényt.
• Pótlás nélkül hatályon kívül helyezendő az Smtv. 10.§, 13. §, 14.§, 16.§, 18.§. (a tájékoztatás kötelezettsége, az emberi méltóság tiszteletben tartásának kötelezettsége, az emberi jogok tiszteletben tartásának kötelezettsége, a magánélet védelmének kötelezettsége); esetleg ezeknek lex imperfectakénti megtartása, azaz oly módon megtartása, hogy azok megszegéséhez a Hatóság ne fűzhessen jogkövetkezményt.
  
  – az 5. § (1)-ből az „illetve sajtótermékek” rész, ahogy a következő szövegben jelölve van (szögletes zárójelben a törlendő részek): „Törvény a médiaszolgáltatások megkezdésének, [illetve a sajtótermékek] közzétételének feltételéül szabhatja a hatósági nyilvántartásba vételt.”
  
  – a 17. § ból a következő részek:
  
  „(1) A médiatartalom nem lehet alkalmas [személyek, nemzetek, közösségek,] nemzeti, etnikai, nyelvi és más kisebbségek [vagy bármely többség, továbbá valamely egyház vagy vallási csoport] elleni gyűlölet keltésére.
  
  (2) A médiatartalom nem lehet alkalmas [személyek, nemzetek, közösségek,] nemzeti, etnikai, nyelvi és más(?) kisebbségek [vagy bármely többség, továbbá valamely egyház vagy vallási csoport nyílt vagy burkolt megsértésére,] kirekesztésére.”
  

4. Az Smtv. 5. § (1) bekezdése törlendő:

• [„Törvény a médiaszolgáltatások megkezdésének, illetve a sajtótermékek közzétételének feltételéül szabhatja a hatósági nyilvántartásba vételt. A nyilvántartásba vétel feltételei nem korlátozhatják a sajtó szabadságát.”]

5. A Hírközlési és Médiabiztos intézménye eltörlendő.

6. Források védelme:

• Az Smtv. 6. § (3) bekezdést törölni kell. A törvény mondja ki: „Az újságírónak joga van forrása kilétének titokban tartására, forrásai feltárására sem bíróság, sem hatóság nem kötelezheti.”

7. A személyi kérdések:

• Az elmúlt években számos koncepció született arról, hogyan lehetne a médiafelügyeleti testületek tagjait úgy kinevezni, hogy minimálisra csökkentsük a politikai befolyást. A használhatóbb megoldások között szerepelt a magas presztízsű társadalmi szervezetekből létrehozott testület általi jelölés, illetőleg a Szente Péter médiaszakértő javasolta nyílt pályáztatás megoldása, parlamenti választás mellett. Amellett, hogy a kétharmados szavazati arány megtartandó, a listás szavazás helyett egyenkénti szavazás lenne javasolt, hogy elkerülhető legyen a választáspolitikai osztozkodás jelleg. Nagyobb eséllyel kerülhetnek a tagok közé független szakemberek, ha minden egyes személyről kétharmaddal kell szavazni, mivel ez csökkenti a politikai alkuk esélyét.

  – Az Országgyűlés helyett a sajtó által létrehozott önszabályozó testület válasszon vagy jelöljön tagokat;

  – Amennyiben mégis az Országgyűlés szavaz, azt ne listán, hanem egyenkénti szavazással tegye;

  – A mandátum ne legyen hosszabb hat évnél, és ne legyen megújítható.

8. Közszolgálatiság:

• Lehet egyetlen szervezetben egyesíteni a közszolgálati médiumokat, de akkor azt a szervezetet kell a közszolgálati megbízással ellátni, és annak teljesítését, valamint a költségek felhasználását egy független testület révén kell ellenőriztetni. A finanszírozásnak feladatarányosnak kellene lennie, erről szakértői testület döntsön. A megbízást célszerű lehet csatornánként és médiatípusonként külön meghatározni, ekkor azonban a finanszírozásról is így kell dönteni.
  A műsorgyártással és szerkesztéssel foglalkozó, tehát a tényleges tevékenységet végző közszolgálati médium vezetőit a politikától és a médiumtól egyaránt független testületek nevezzék ki.

Zárszó

A nemzetközi felháborodásnak egy ideig feltehetően visszatartó hatása lesz a restriktív jogalkalmazással szemben.
A túlzott szankciók lehetősége azonban mindig Damoklész kardjaként lebeg majd a médiatartalom-szolgáltatók feje felett, és kiszámíthatatlan, hogy mikor sújt le. A törvény legnagyobb veszélye nem az, hogy következetesen alkalmazni fogják, hanem, hogy amikor a közhangulat vagy a politikai érdek úgy kívánja, akkor majd váratlanul egy-egy nagyobb büntetést szab ki a Hatóság, ahogyan az korábban a Tilos Rádióval is történt. Ez a jogbizonytalanság is ellentétes a jogállamiság elvével, a fenyegetés pedig bénító hatást fejt ki a sajtóra.

Irodalom

Bajomi-Lázár Péter & Kotroczó Róbert & Sükösd Miklós (szerk.) (2007): Kiegyensúlyozottság és kampány a médiában. Budapest: L'Harmattan Kiadó.

Bajomi-Lázár Péter (2010): Az új „médiaalkotmány” tervezetéről. Élet és Irodalom, június 18.

Bayer Judit (2001): A Panaszbizottság ügyei. Médiakutató, ősz.

Bayer Judit (2007): A kiegyensúlyozottság vizsgálata. A Panaszbizottság jogi szabályozása. In: Bajomi-Lázár Péter & Kotroczó Róbert & Sükösd Miklós (szerk.): Kiegyensúlyozottság és kampány a médiában. Budapest: L'Harmattan Kiadó.

Bayer Judit (2010): Új médiatörvény: rendszervisszaváltás. Élet és Irodalom, június 18. http://www.parlament.hu/irom39/02471/02471.pdf (utolsó letöltés: 2011. február 28.).

Kertész Krisztina (2006): Kiegyensúlyozottság és pártatlanság az elektronikus médiában a Panaszbizottság 2004-es döntéseinek tükrében. Médiakutató, 2006 ősz.

OSCE (2010): OSCE media freedom representative calls on Hungarian Government to halt media legislation package, start public consultations. Június 24.;

© Médiakutató Alapítvány 2000–2024.   Impresszum