Média válság idején, konferencia visszanézés

Médiakutató 2011 tavasz

Jog

Polyák Gábor:

A médiapiac szabályozása az új médiatörvényben1

Az új médiaszabályozás legkevésbé kritizált eleme a médiapiac szabályozására, a piaci szereplők mozgásterére vonatkozó joganyag. Az e kérdéseket érintő szerényebb érdeklődés visszavezethető arra, hogy a törvény alapkoncepciójával – a médiarendszer egészének a szabályozás hatálya alá vonásával, a bizonytalan tartalmú kötelezettségek szankcionálásával – kapcsolatos viták elvonják a figyelmet e részletszabályokról, továbbá arra, hogy e kérdések az újságírókat és a közönséget legfeljebb közvetve érintik. E praktikus megfontolások mellett azonban két további fontos okot is ide kell sorolni. A legnagyobb piaci szereplők, különösen az audiovizuális média piacának nagy szereplői, alapvetően elégedettek a törvénnyel, mivel az a legfontosabb, gazdasági jellegű igényeiket kielégíti. Azt is el kell ismerni továbbá, hogy első olvasatra a törvény e rendelkezései a leginkább kidolgozottak, és a médiapiaci valóságot leginkább tiszteletben tartók. Első olvasatra.

Médiaszabályozás és piacszabályozás

A médiaszabályozás egésze leírható olyan piacszabályozásként, amelynek egyes elemei – a gazdasági szabályozásban alkalmazott hagyományos felosztást követve – a piaci struktúrát, más részei a piaci szereplők viselkedését szabályozzák, egy harmadik részük pedig közvetlenül a piaci szereplők által nyújtott teljesítményre kíván hatni (McQuail, 2010: 83). Míg a viselkedés szintjén ható szabályozás magát az újságírói tevékenységet érinti többek között az információforrások védelmére, a szerkesztői és újságírói függetlenségre és egyéb szakmai követelményekre vonatkozó jogi és etikai előírásokkal, a teljesítmény szintjén ható szabályozás pedig a médiatartalomra vonatkozó előírásokból áll, addig a struktúra szabályozása a médiapiaci erőforrások elosztásával, illetve a piaci szereplők egymás közötti kapcsolataival foglalkozik. E joganyag, amit a továbbiakban hozzáférés-szabályozásként jelölök, a piacra lépés, a terjesztési kapacitásokhoz, a tartalomhoz és a finanszírozási forrásokhoz való hozzáférés, valamint a médiakoncentráció szabályozási kérdéseit rendezi.

A piaci szereplők elégedettsége alapvetően abból fakad, hogy a törvény az Európai Unió audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelve által megengedett legszélesebb mozgásteret biztosítja a finanszírozási források megszerzésében, ide értve a reklámidő számítására vonatkozó szabályok enyhítését, a támogatási szabályok ésszerűsítését és a termékelhelyezés lehetővé tételét. A szabályozásban rejlő lényeges kockázat ugyanakkor, hogy az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelv egyes rendelkezéseit az irányelv által nem szabályozott nyomtatott és online „médiatartalmakra” is kiterjeszti, ami különösen a szponzorálással kapcsolatban érintheti érzékenyen a piaci gyakorlatot. A részletszabályok (23–35. §) ismertetése nélkül – azok nagyrészt szó szerint megegyeznek az irányelv rendelkezéseivel, eltekintve néhány indokolatlan eltéréssel a fogalmak meghatározásában2 – azt is feltétlenül rögzíteni kell, hogy a jogalkotó engedékenysége nem tekinthető nagylelkűségnek: szigorúbb szabályok elfogadása elvileg lehetséges, de egészen biztosan azzal járt volna, hogy a magyar médiapiac végleg elveszíti összes szereplőjét. Éppen ezért a korábbi szabályok enyhítése, az irányelvben biztosított mozgástér kihasználása szükséges és helyes lépés volt.

A hozzáférés-szabályozás nagyobb része ugyanakkor nem tárgya a közösségi jogi jogharmonizációnak.3 A piacra lépés szabályozása a must carry előírások kivételével a tagállami jogalkotó kizárólagos hatásköre, és nem érinti a jogharmonizáció a médiakoncentráció korlátozását sem.

A piacra lépés szabályozása – regisztráció, engedélyezés

A részletes eljárási és kiválasztási szabályokhoz kötött engedélyezés abban az esetben indokolt, ha az engedélyezés egyúttal valamely kapacitás elosztását is jelenti. A médiarendszer jelenlegi állapotában e funkció fenntartása kizárólag a rádiós, sőt a helyi rádiós médiaszolgáltatások esetében indokolt.

Az audiovizuális médiaszolgáltatási irányelv preambuluma kifejezetten rögzíti, hogy az irányelv egyetlen rendelkezése sem kötelezi vagy ösztönzi a tagállamokat új engedélyezési vagy közigazgatási jóváhagyási rendszerek bevezetésére az audiovizuális médiaszolgáltatások bármely típusa tekintetében (22. bek.). A médiatörvény ehhez képest nemcsak a lekérhető audiovizuális médiaszolgáltatások nyilvántartásba vételét írta elő, hanem a szöveges online tartalmakét is. A regisztráció indoka lehetne a médiapiac átláthatóságának biztosítása, ez azonban egyrészt már a sajtótermék fogalmának pontatlansága miatt meghiúsul, másrészt a törvényben szintén szabályozott adatközlési és impresszum-közzétételi kötelezettséggel e szabályozási célkitűzés regisztráció nélkül is megvalósítható.
A nyomtatott és a szöveges online sajtótermékek olyan módon nem szüntethetők meg, hogy a médiahatóság törli őket a nyilvántartásból. Az azonban nem világos, hogy a bejelentést elmulasztó médiumoknak milyen következményekkel kell számolniuk; e médiumokkal szemben feltehetően a törvény általános szankciói alkalmazhatók, ide értve a bírságokat is. Ez különösen azért problémás, mert a törvény alapfogalmaiból korántsem olvasható ki egyértelműen, mely közlések minősülnek sajtóterméknek. A szabályozás pontatlansága súlyosan érintheti azokat a blogokat, amelyeken bármilyen reklámüzenet megjelenik.

A pályáztatási szabályok az új törvényben alapvetően az 1996-os médiatörvény logikáját követik. Továbbra is meglehetősen bonyolult és költséges eljárás keretében választja ki a hatóság a nyertes médiaszolgáltatót, miközben a pályázatok gyakorlatilag csak helyi rádiókat érintenek. Az ORTT, saját tapasztalatai alapján, már évek óta készült arra, hogy az egész eljárást néhány űrlap kitöltésére egyszerűsíti le.4

Az 1996-os médiatörvény pályáztatási szabályait az Alkotmánybíróság 2007-ben és 2008-ban minden elemében alkotmánysértőnek találta. Az alkotmánybírósági döntések az új szabályozás számára is irányadó szempontokat határoztak meg. A 46/2007. (VI. 27.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a médiatörvény akkori rendelkezései „nem intézményesítettek átlátható pályázati rendszert”. Kifogásolta többek között, hogy

„a műsorszolgáltatási jogosultságra vonatkozó pályázat során alkalmazandó értékelési szempontok törvényben nem szabályozottak, a döntéshozatali eljárás a pályázók és a nyilvánosság számára nem követhető”.

Ilyen szabályok az új törvényben sincsenek, sőt az általános pályázati feltételek megszüntetésével az értékelési szempontok meghatározásának kereteit semmilyen dokumentum nem rögzíti. A hatóság tehát továbbra is önkényesen határozhatja meg az értékelés szempontjait. Ez bármely pályázati eljárás tisztaságát már önmagában is súlyosan veszélyezteti. Ezen az sem segít, hogy a törvény előírja: a pályázati ajánlatokat a pályázati felhívásban meghatározottaktól eltérően értékelni nem lehet [60. § (4)]. A rendelkezés nem értelmezhető másként, mint a mindenkori hatósággal szembeni súlyos bizalmatlanságként.

A pályáztatási szabályok a Médiatanács számára lehetővé teszik, hogy az adott médiaszolgáltatási jogosultság (frekvencia) pályáztatását mindaddig ne zárja le, amíg olyan pályázó nem érkezik, amely elnyeri a hatóság tetszését. A hatóság a pályázati eljárást ugyanis bármikor megszüntetheti, ha a „mérlegelése szerinti médiapolitikai szempontok […] a pályázati eljárás lefolytatásával nem biztosíthatóak” [61. § (1) c)]. A médiapolitikai szempontok meghiúsulása minden ellenőrizhető tartalmat nélkülöző megszüntetési ok, ami a hatóságot bármely pályázati eljárásban felmenti a döntéshozatal alól. Ez gyakorlatilag kiüresíti a pályáztatási rendszert: megalapozza a hatóság önkényes jogalkalmazását, és teljes jogbizonytalansághoz, a pályázók oldalán pedig átláthatatlan és kiszámíthatatlan eljáráshoz vezet. Ugyancsak nehezen érthető a jogalkotói szándék azzal a rendelkezéssel kapcsolatban, amely szerint a pályázat megszüntethető, ha „bármely pályázó nyertessé nyilvánítása veszélyeztetné a frekvenciakészlettel, mint állami tulajdonnal való felelős, rendeltetésszerű, hatékony gazdálkodást” [61. § (1) d)]. Technikai jellegű frekvenciagazdálkodási probléma nem igazán merülhet fel, mert maga a pályázati kiírás tartalmazza az érintett frekvenciát és vételkörzetet. A megfogalmazás ugyanakkor annyira tág, hogy abba a pályázatok tartalmával kapcsolatos mérlegelés is beleérthető, ami ugyanúgy az önkényes jogalkalmazás körébe tartozik, mint a médiapolitikai szempontokra való hivatkozás.

Feltehetően egy súlyos jogtechnikai hiba miatt a jogorvoslat a pályázati eljárásban rosszul szabályozott. A Médiatanács pályázati eljárást lezáró határozatának bírósági megtámadása esetén a hatóság a bírósági ítélet megszületéséig nem köt szerződést a nyertes pályázóval, a szerződés megkötése előtt azonban a pályázók sem ismerhetik meg a többi pályázatot [62. § (7), 63. § (4)]. Így az érdemi jogorvoslathoz a vesztes pályázóknak nincs elegendő információjuk, sőt azt nagy valószínűséggel meg sem tudják, hogy az eljárás során bármilyen jogsértés történt. A teljes körű, érdemi bírósági felülvizsgálat lehetőségének hiánya szintén a 46/2007. (VI. 27.) AB határozat egyik fontos kifogása a korábbi pályázati rendszerrel szemben, és e kifogást végül az új törvényben sem sikerült orvosolni.

A jogosultság megújítására vonatkozó szabályok [48. § (5)-(7)] lényegében a korábbi szabályok megismétlései, annak ellenére, hogy a korábbi médiatörvény rendelkezései a gyakorlatban súlyos értelmezési problémákat vetettek fel. Továbbra sem világos, hogy pontosan milyen esetben utasítható vissza a megújítási kérelem, jelenti-e e megújítás a médiaszolgáltatási feltételek módosításának lehetőségét, és milyen eljárásban kerül sor a megújításra.

A törvény meglehetősen szélesre nyitja a médiaszolgáltatási jogosultság pályáztatás nélküli megszerzésének lehetőségét. Az eredeti javaslathoz képest jelentősen szűkült ugyan a Médiatanács azon lehetősége, hogy „közfeladat ellátása érdekében” pályázat nélkül biztosítson médiaszolgáltatási jogosultságot. Az eredeti javaslat a szóba jöhető közfeladatokat egyáltalán nem határozta meg, az elfogadott szöveg szerint azonban közfeladatnak a szükségállapothoz, az ország jelentős területét érintő elemi csapáshoz vagy ipari szerencsétlenséghez kapcsolódó médiaszolgáltatás, illetve valamely közösség speciális oktatási, kulturális, tájékoztatási, vagy az adott közösséget érintő meghatározott eseményhez kapcsolódó igényeinek szolgálata minősül [48. § (4)]. A törvény indoklása arról nem szól, hogy a jogalkotó e célok megvalósulását miért éppen hároméves jogosultsági idővel tartja megvalósíthatónak, és arról sem, hogy van-e a rendelkezés mögött valódi médiapolitikai elképzelés.

Ennél azonban fontosabb lehetőséget tartalmaz a pályáztatás nélküli jogosultság-szerzéssel kapcsolatban az ideiglenes médiaszolgáltatásra vonatkozó fejezet. A Médiatanács ideiglenes hatósági szerződést köthet azzal az audiovizuális médiaszolgáltatást – gyakorlatilag televíziós médiaszolgáltatást – nyújtó médiaszolgáltatóval, amelynek jogosultsága 2010. január 1. és a digitális átállás végső időpontja között jár le [65. § (10)]. E rendelkezés – amely egyébként már az augusztusi médiatörvény-módosítással bekerült az 1996-os médiatörvénybe – az országos kereskedelmi televíziók szempontjából rendezi a digitális átállás végső határidejének 2014 végéig történő kitolását.

A törvény szerint a jogosultság meghosszabbítása csak lehetőség a hatóság oldalán, de semmilyen szempontot nem ad ahhoz, hogy a Médiatanács mikor hagyja jóvá vagy mikor utasítja el a meghosszabbítási kérelmet; ez önmagában is az önkényes jogalkalmazás jelentős kockázata. Az Alkotmánybíróság az országos kereskedelmi rádiók jogosultságának pályáztatás nélküli meghosszabbítását alkotmánysértőnek találta ugyan [71/2009. (VI. 30.) AB hat.], az akkori helyzethez képest azonban lényeges különbség, hogy a televíziós piacon a digitális átállás időpontja nemzetközi egyezményben5 is rögzített. Ezzel kikerülhető az az alkotmánybírósági érvelés, amelyben kiemelt szerepe volt annak, hogy az érintett jogosultságok meghosszabbítását a jogalkotó gyakorlatilag meghatározatlan időre biztosította. Ezzel együtt a törvény elfogadásának egészéhez képest is súlyosan kifogásolható, hogy az átállási határidő meghosszabbítását – csakúgy, mint a helyi multiplexek pályáztatásának szabályozását – az Országgyűlés egy zárószavazás előtti módosító indítvánnyal fogadta el.

A digitális átállással kapcsolatban a törvény egy további fontos kérdést szabályoz: szintén zárószavazás előtti módosító indítványként fogadta el az Országgyűlés a helyi multiplex-üzemeltetők pályáztatására vonatkozó rendelkezéseket [220. § (20)]. A szabályozás a műsorterjesztés és a digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény (Dtv.), illetve az új médiatörvény pályáztatási szabályainak egyvelege, amelyben minden döntési jogkör a Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság elnökéé, és amely fölött továbbra is egy parlamenti bizottság gyakorol felügyeletet. A szabályozásból ugyanakkor a helyi digitális televíziózásra vonatkozó médiapolitikai elképzelés egyáltalán nem olvasható ki, annak ellenére, hogy a helyi televíziók gazdasági helyzete – és a helyi önkormányzatokkal való kapcsolata –, illetve a helyi digitális műsorszórás műszaki jellemzői az országos műsorszórástól teljesen eltérő feltételeket jelentenek.

Alkotmányos aggályok fogalmazhatók meg a médiaszolgáltatási díj szabályozásával kapcsolatban is. Az Alkotmánybíróság a 37/2008 (V. 8.) számú határozatában a műsorszolgáltatási díj meghatározására vonatkozó korábbi előírásokat alkotmánysértőnek találta. Mulasztásos alkotmánysértésként értékelte az Alkotmánybíróság azt, hogy a médiatörvényben

„… nincs kifejezett rendelkezés arról, hogy amikor az ORTT […] megállapítja a műsorszolgáltatási díj mértékét, milyen szempontokat köteles figyelembe venni, nincs szabály arra sem, hogy a díjat milyen keretek között állapíthatja meg és milyen szempontok alapján történik annak módosítása”.

A korábbi médiatörvény ezzel az ORTT-nek olyan széles mérlegelési jogot biztosított, ami egyúttal kizárta döntésének érdemi bírósági felülvizsgálatát, a bírói döntés számára ugyanis semmilyen jogszerűségi mérce nem állt rendelkezésre. Az új törvény tartalmaz ugyan néhány szempontot a díj mértékével kapcsolatban – vételkörzet, az adott terület lakossági vásárlóerejének mutatója, a médiaszolgáltatók vételkörzet, médiaszolgáltatási fajta, terjesztési mód vagy más jelentős szempont alapján elkülöníthető csoportjai által elért piaci részesedése [44. § (6)-(7)] –, de azt az alapösszeget és azokat a kereteket, amihez képest a megadott szempontokat figyelembe kell venni, a hatóság továbbra is maga határozza meg. A hatóság különösen nem köteles figyelembe venni az egyes médiaszolgáltatók saját gazdasági teljesítőképességét – ezt alapvetően egy jól megfogalmazott bevételarányos díjazás biztosíthatná –, így továbbra sincs garancia a túlzott díjak elkerülésére. A díj módosításának eljárását a törvény nem szabályozza.

A piacra lépés szabályozása – must carry és must offer szabályok

A piacra lépési szabályok között a digitális médiarendszerben kiemelt jelentősége van a terjesztési kapacitásokhoz való hozzáférés feltételeit szabályozó rendelkezéseknek, ezek között is a továbbítási kötelezettségeknek (Polyák, 2008). Az új szabályozás a Dtv. rendelkezéseinél enyhébb és pontosabb must carry előírásokat tartalmaz, és hatályon kívül helyezte a korábbi szabályozás legkritikusabb elemeit. Az új szabályozás a Médiatanács részére lehetővé teszi, hogy közelebbről meg nem határozott közérdekű médiapolitikai célok érdekében legfeljebb két médiaszolgáltatást must carry státusszal ruházzon fel [75. § (3)]. A hatóság mérlegelési mozgásterét azonban ebben az esetben jelentősen szűkíti, hogy e státusszal kizárólag közösségi vagy közszolgálati médiaszolgáltatás ruházható fel. A továbbítási kötelezettségek egyébként is kizárólag közösségi vagy helyi médiaszolgáltatásokra terjednek ki. Aggályos ugyanakkor, hogy a Médiatanács e döntését – amely általánosan kötelező minden műsorterjesztőre – egyedi hatósági határozatban hozza meg, és a hatósági eljárásban a műsorterjesztők kifejezetten nem minősülnek ügyfélnek, azaz jogorvoslattal sem élhetnek. Új elem a szabályozásban, hogy a törvény rendelkezik a must carry célra fenntartott terjesztési kapacitások elosztásának szabályairól. A műsorterjesztő a törvény szerint nyilvános, átlátható eljárás során, pártatlanul és objektív kritériumok alapján köteles mérlegelni az ajánlatokat, amennyiben az utolsó szabad must carry helyre több ajánlat is érkezik [75. § (8)]. A törvény átmenetileg az országos kereskedelmi televíziók és a műsorterjesztők közötti vitát is rendezi: a digitális átállás befejezéséig e szolgáltatók nem kérhetnek díjat a műsorterjesztőktől [207. § (6)].

A törvény a továbbítási kötelezettségeket kiegészíti a médiaszolgáltatások felajánlásának kötelezettségével (must offer). A néhány külföldi szabályozásban is megjelenő6 kötelezettség előírásának célja az, hogy a műsorterjesztőkkel szemben alkalmazott diszkriminatív hozzáférési feltételekkel a jelentős médiaszolgáltatók se korlátozhassák a plurális médiarendszer kialakítását. A versenyjogi gyakorlatban e kötelezettségek a műsorterjesztők és a tartalomszolgáltatók közötti vertikális összefonódások kockázatait hivatottak csökkenteni.7 A médiatörvény mindkét szempontot érvényesíteni próbálja. Must offer kötelezettség a JBE médiaszolgáltatót, illetve azt a médiaszolgáltatót terheli, amelyben, vagy amelynek tulajdonosában meghatározó műsorterjesztő vagy annak tulajdonosa befolyásoló részesedéssel rendelkezik, méghozzá az összes televíziós szolgáltatására vonatkozóan [78. § (1)]. Különösen az utóbbi feltétel piaci hatásai kiszámíthatatlanok. A hazai médiapiacon is jellemző folyamat, hogy a nagyobb műsorterjesztők (UPC, Magyar Telekom, Digi) saját tartalomszolgáltatásokat indítanak, illetve vásárolnak fel, ami a köztük kialakult igen éles versenyben a piaci pozíciók erősítésének alapvető eszköze. Az e szolgáltatókat terhelő általános must offer kötelezettség éppen ezért átgondolatlan és indokolatlan beavatkozásnak tűnik, ami akár vissza is foghatja az új tartalomszolgáltatások indítását. Céljával ellentétben a beavatkozás így éppen a sokszínűség ellen hathat. A jogalkotó figyelmen kívül hagyta egyrészt a műsorterjesztési piac sajátosságait, másrészt azt, hogy a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) gyakorlata versenyjogi eszközökkel eddig is képes volt kezelni az esetleges kockázatokat.

A médiakoncentráció korlátozása

A médiakoncentrációra vonatkozó szabályozás alapvetően azt a koncepciót követi, hogy nem korlátozza jelentősen a médiapiaci szereplők mozgásterét, viszont a jelentős médiapiaci és véleménypiaci pozícióhoz nagyobb társadalmi felelősséget rendel. E koncepció számomra elfogadható lenne, ha nem járna együtt ismét a hatóság ellenőrizhetetlenül széles mérlegelési jogkörével. A szabályozás ugyanazt a közönségarány-alapú megoldást követi, ami az elmúlt években megjelent minden médiatörvény-tervezetben és -koncepcióban kiindulópontként szolgált.8 A beavatkozási küszöb meghatározásának esetleges és minden felismerhető médiapiaci elemzést nélkülöző jellegét jól mutatja, hogy annak mértéke volt már 20 és 30 százalék, az új médiatörvény pedig 35 százalékban rögzíti. A 35 százalékos éves átlagos közönségarányhoz kötött beavatkozás egyetlen vállalkozáscsoport, a Magyar RTL/IKO Média számára jelenthet valódi korlátozást, és gyakorlatilag kizárt, hogy a jövőben más vállalkozáscsoport médiaszolgáltatásai megközelítsék ezt a közönségarányt. A Magyar RTL/IKO Média esetében is feltétele a beavatkozásnak, hogy a nem Magyarországon letelepedett médiaszolgáltatók szolgáltatásainak beszámítása [70. § (4)] kiállja a közösségi jogi szempontú vizsgálatot; a médiakoncentráció korlátozása nyomós közérdekű oknak minősülhet, ami az Európai Bíróság gyakorlata alapján megalapozza a szolgáltatásnyújtás szabadságának ilyen korlátozását.

A törvény a sokszínűséget erősítő – az újabb médiaszolgáltatási jogosultság megszerzésének tilalmán túli – intézkedések tartalmának meghatározásához csak általános iránymutatásokat ad. Három lehetséges eszközt említ: a műsorstruktúra módosítását, a magyar, illetve a független produkciók arányának növelését, továbbá a médiapiac sokszínűségének egyéb módon történő biztosítását [68. § (1)]. A tényleges intézkedéseket azonban a hatóság és a médiaszolgáltató közötti konzultáció során kell meghatározni, úgy, hogy a hatóság számára a törvény nem ad érdemi mércét a médiaszolgáltató javaslatainak mérlegeléséhez [68. § (3)]. Annak bizonyítása, hogy az intézkedés alkalmas „a korábbi tájékoztatási monopólium csökkentésére, a médiapiac sokszínűségének és a plurális tájékoztatás növelésére”, a szolgáltató kötelezettsége [68. § (3)], ugyanakkor ez a bizonyítás megfelelő mércék, módszertani és eljárási garanciák hiányában meglehetősen nehéz feladatnak tűnik.

A 35 százalékos küszöbön kívül a törvény egy további beavatkozási küszöböt is tartalmaz. A 15 százalékos éves átlagos közönségaránnyal rendelkező médiaszolgáltató jelentős befolyásoló erővel rendelkező médiaszolgáltatónak (JBE) minősül, feltéve, hogy legalább egy médiaszolgáltatásának éves átlagos közönségaránya eléri a három százalékot; a hazai médiapiacon e kritériumoknak nagy valószínűséggel csak az országos kereskedelmi televíziók szolgáltatói felelnek meg. A törvény e szolgáltatókkal kapcsolatban három kötelezettséget állapít meg: híradási kötelezettséget, továbbá a filmalkotások meghatározott arányának eredeti nyelven, magyar felirattal való sugárzását, illetve a műsorszámok fokozatosan növekvő arányának magyar nyelvű feliratozását vagy jelnyelvi tolmácsolását (38-39. §). A korábbi szabályozáshoz képest ez lényegesen kisebb és reálisabb terhelést jelent a kereskedelmi televíziók részére, és a feliratozási kötelezettségek egyértelműen támogathatók. Ugyanakkor a híradási kötelezettség megfogalmazása – „a demokratikus közvélemény tájékoztatását nem szolgáló, bűnügyi tematikájú híranyag vagy tudósítás a hírműsorszám időtartamának húsz százalékánál éves átlagban nem lehet hosszabb terjedelmű” – súlyos jogértelmezési problémákat vet fel, ráadásul abban az esetben, ha egy szolgáltató kizárólag tematikus csatornákkal érné el a JBE-küszöböt, a tematikus csatornát terhelő híradási kötelezettség önmagában is nehezen értelmezhető.

Szintén az ellenőrizhetetlen hatósági mérlegelés lehetőségét teremti meg az a rendelkezés, ami szerint a jelentős befolyásoló erővel rendelkező médiaszolgáltatók meghatározására irányuló eljárásban a Médiatanács határozathozatal helyett hatósági szerződést is köthet a médiaszolgáltatóval a jelentős befolyásoló erővel rendelkező médiaszolgáltató azonosításáról, illetve a médiaszolgáltatók kötelezettségeinek pontos tartalmáról [70. § (10)].

A törvény – a televíziós és a rádiós piaci pozíciók együttes figyelembe vételén túl – egyáltalán nem korlátozza a kereszttulajdonlást. A szabályozási modell egyébként – ahogy a modell legkidolgozottabb példájaként szolgáló német szabályozás mutatja – alkalmas lett volna más médiapiaci vagy kapcsolódó piaci pozíciók értékelésére, elsősorban a beavatkozási küszöb leszállításával olyan esetben, amikor az adott vállalkozás más médiapiaci pozíciói erősítik a véleményformáló képességét. A kereszttulajdonlási szabályok teljes eltörlése különösen a hazai médiapiaci folyamatokra tekintettel jelent súlyos alkotmányos kockázatot: a törvény elfogadásakor a lappiac néhány meghatározó szereplője állt eladás előtt. A szabályozás éppen a törvényben számos helyen megjelenő sokszínű tájékoztatás érvényesülését – jelen helyzetben nemcsak elvileg, hanem ténylegesen – veszélyezteti, alkotmányos szempontból ezért meglehetősen aggályos. A televíziós és rádiós piac részesedések egybeszámolása ugyanakkor indokolatlan és megalapozatlan, nyilvánvalóan egészen más véleményformáló ereje van a két médiumnak [68. § (1) és (10)].

A kereszttulajdonlási szabályok hiányát részben pótolhatja a Gazdasági Versenyhivatal eljárásába való szakhatósági beavatkozás (171. §). Ilyen szabályozásra leginkább az angol és osztrák médiaszabályozásban találunk példát. Fontos különbség ezekhez képest, hogy a magyar szabályozás nem szállítja le a médiát érintő fúziók küszöbét, és ennek következtében médiapolitikai szempontból lényeges változások (pl. megyei lapok felvásárlása) nem kerülnek sem a GVH, sem a Médiatanács látókörébe. Versenyjogi szempontból egyébként a kereszttulajdonlás rendszerint aggálytalan, mert az összefonódás ott különböző piacokat érint. A médiatörvény olyan esetben írja elő a szakhatósági eljárást, ha a fúzióban érintett „legalább két vállalkozáscsoport tagjai szerkesztői felelősséget viselnek”. A törvény azonban egyrészt magát a szerkesztői felelősség fogalmát csak más fogalmak részeként rögzíti, és a meghatározás meglehetősen pontatlan.9 Egyértelműbb lett volna azt rögzíteni: az érintettek közvetlenül vagy közvetve részt vesznek médiaszolgáltatás nyújtásában vagy sajtótermék kiadásában. A szakhatósági kontroll mércéje az, hogy „a független véleményforrások összefonódások utáni szintje is biztosítja a sokszínű tájékozódás jogának érvényesülését a médiatartalom szolgáltatás releváns piacán”. Ez nyilvánvalóan meglehetősen széles jogalkalmazói mozgásteret biztosít, ami egyúttal kontrollálhatatlan is, mert a bíróság nincs abban a helyzetben, hogy felülmérlegelje a Médiatanács mérlegelését. Összességében a vállalkozások számára az értékelés átláthatatlan és kiszámíthatatlan, azaz önkényes, de az is tény, hogy a külföldi példák sem törekszenek ennél sokkal pontosabb küszöb meghatározására.10 A szakhatósági eljárást már a folyamatban lévő eljárásokra is alkalmazni kell [216. § (5)], ami megteremti a Médiatanács lehetőségét arra, hogy beleavatkozzon a GVH által jelenleg vizsgált Axel Springer/Ringier fúzióba.

Végül a piacszabályozáshoz kapcsolódó két hatósági eljárást is érdemes röviden ismertetni. A Médiatanács által lefolytatható „piacfelügyelet” tartalma, célja, keretei a törvényből aligha érthetők meg (168. §). A törvény szerint az eljárás célja a médiapiac zavartalan, eredményes, sokszínű működésének, a műsorterjesztést és a médiaszolgáltatást végzők, sajtóterméket kiadók, a nézők, hallgatók, olvasók, előfizetők és felhasználók érdekei védelme, valamint a nemzeti kultúra és a vélemények sokszínűségének megőrzése érdekében, a tisztességes és hatékony piaci verseny fenntartásának elősegítése, a piaci folyamatok megismerése és a médiapolitikai szempontok, illetve az e törvényben meghatározott egyéb célok átfogó értékelése, elemzése és hatósági felügyelete. A piacfelügyeleti eljárás nehezen határolható el a hatósági ellenőrzéstől, illetve a médiapiaci ágazati vizsgálattól. A Médiatanács ráadásul „piacfelügyeleti döntésében jogsértés hiányában szükség szerint kötelezettségeket állapíthat meg és azok teljesítésének feltételeit is meghatározhatja” [168. § (6)]. E kötelezettségekkel kapcsolatban sem azok alanya, sem azok tartalma, sőt még azok jogi státusza sem tisztázott. A rendelkezés ennél fogva a jogbiztonságot és a sajtószabadságot is súlyosan sérti. Szintén nehezen határozható meg a médiapiaci ágazati vizsgálat funkciója, amely a törvényben foglalt rendelkezések érvényesülésének értékelésére, illetve az e törvény szerinti hatósági hatáskörök alkalmazása szükségességének feltárására irányul, amennyiben az ármozgások vagy más piaci körülmények arra utalnak, hogy a médiaszolgáltatások piacán a verseny torzul vagy korlátozódik (169. §). A törvény nem tisztázza az eljárás lehetséges kimeneteit, csak utal rá, hogy a Médiatanács és a hivatal egyéb hatáskörei igénybe vehetők, illetve versenyfelügyeleti eljárás kezdeményezhető. Szintén nem világos az eljárás viszonya a GVH ágazati vizsgálataihoz, akkor sem, ha a törvény szerint egyébként a Médiatanács eljárása nem érinti a GVH hatásköreit. Összességében nem azonosítható a jogalkotó célja ezeknek az eljárásoknak a bevezetésével kapcsolatban.

Zárszó

A médiapiac működését szabályozó rendelkezések magukon hordozzák az egész szabályozás két alapvető hibáját: számos ponton megnyitja a parttalan, ellenőrizhetetlen hatósági mérlegelés lehetőségét, és rengeteg jogtechnikai pontatlanságot tartalmaz. E rendelkezéseket áttekintve azt a tanulságot mégis levonhatjuk, hogy a jogalkotó az elmúlt időszak vitáiból és főleg piaci folyamataiból annyit legalább megértett, hogy piaci szereplők nélkül nincs médiapolitika, kedvező szabályozás nélkül pedig nincsenek piaci szereplők. Kérdés, hogy ez a felismerés önmagában elegendő-e ahhoz, hogy ellensúlyozza a szabályozás súlyos pontatlanságaiból, illetve a hatóságnak a médiatartalmak szankcionálásával és általában a törvény értelmezésével kapcsolatos kiszámíthatatlan mozgásteréből eredő kockázatokat.

Irodalom

McQuail, Denis (2010): A média irányítása. Az irányítás kérdései és formái. In: Polyák Gábor (szerk.): Médiapolitikai szöveggyűjtemény. A médiapolitika fogalma és fejlődési irányai. Budapest: Gondolat Kiadó, 75–102.

Polyák Gábor (2008): A médiarendszer kialakítása. A piacra lépés és a hozzáférés alkotmányjogi, közösségi jogi és összehasonlító jogi elemzése. Budapest: HVG-Orac.

Polyák Gábor (2011): A származási ország elve és az új médiatörvény, Jogifórum, 2011. 01. 19. http://www.jogiforum.hu/hirek/24551#axzz1CJmHrLZ6

Roukens, Thomas (2005): Weiterverbreitung un der EU heute. In: IRIS Spezial: Haben oder nicht haben. Must-Carry Regeln. Europäische Audiovisuelle Informationsstelle, Straßburg. 7–23.

Lábjegyzetek

1
A kézirat a magyar kormánynak az Európai Bizottság levelére adott válasza, azaz a törvény egyes részeinek megváltoztatására vonatkozó terveinek nyilvánosságra kerülése előtt zárult le (a szerk.).
2
Lásd különösen a burkolt kereskedelmi közlemény fogalmát.
3
A tanulmány témájához szorosan kapcsolódik a származási ország elvére vonatkozó szabályozás elemzése, amire azonban terjedelmi okokból itt nem kerülhet sor. Az új médiatörvény kapcsolódó rendelkezéseinek kritikáit lásd Polyák (2011).
4
Lásd az ORTT országgyűlési beszámolóját 2006-ban és 2007-ben.
5
Lásd az ITU szervezésében lezajlott Regional Radio Conference-en (RRC-04/06) született megállapodásokat.
6
Ilyen kötelezettség található az Egyesült Királyság, Írország és Belgium médiatörvényeiben (Roukens, 2005).
7
Lásd például a Gazdasági Versenyhivatal Versenytanácsának a Chellomedia/Sport1 ügyben hozott határozatát (Vj-61/2006/26) vagy az Európai Bizottság Vivendi/Canal+/Seagram (COMP/M.2005) és Newscorp/Telepiú (COMP/M. 2876) ügyben hozott határozatait.
8
Lásd az Alkalmazott Kommunikációtudományi Intézet által készített médiatörvény-tervezetet, a Nemzeti Audiovizuális Média Stratégiát és az annak alapján készült törvénytervezetet, valamint a 2008–2009-ben született ötpárti médiatörvény-tervezetet.
9
A szerkesztői felelősség fogalmát a törvény a médiaszolgáltató és a sajtótermék fogalmának részeként határozza meg, az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló irányelvben használt fogalomtól részben eltérő tartalommal: A szerkesztői felelősség a médiatartalom kiválasztása és összeállítása során megvalósuló tényleges ellenőrzésért való felelősséget jelenti, és nem eredményez szükségszerűen jogi felelősséget a sajtótermék tekintetében. (203. § 60, 41.)
10
Ausztria: „a vélemények különbözőségét figyelembe vevő tájékoztatás biztosítása”; Egyesült Királyság: az értékelés során figyelembe kell venni különösen, hogy a fúzió nem veszélyezteti-e a szolgáltatók megfelelő sokszínűségét országos és regionális szinten, nem veszélyezteti-e a műsorszolgáltatási kínálat széles választékát, a kínálat egészének minőségét és sokszínűségét, valamint a szolgáltatónak a műsorkövetelmények teljesítésére vonatkozó kötelezettsége teljesítését.
Támogass adód 1%-ával

Lapunk, a Médiakutató nem kér és nem kap állami támogatást. Olvasóink adományaiból, egy magáncég támogatásából, az eladott példányok árából tartja fenn magát. Cserébe évente négy lapszámmal jelentkezünk nyomtatásban és online. Online formában lapunk ingyen, regisztráció nélkül olvasható. Szerkesztőink és bírálóink társadalmi munkában dolgoznak.
A Médiakutató immár 22 éve első közlésben jelenteti meg fiatal és szenior magyar és külföldi kutatók munkáit a médiajog, a médiapolitika, a médiaszociológia és a médiatörténet területéről. Számos tanulmánya tananyaggá vált a felsőfokú kommunikáció- és médiaképzésben.

Kérjük, hogy személyi jövedelemadód 1 %-ával támogasd a Médiakutató Alapítványt! Adószámunk: 18687941-2-42

Médiakutató YouTube csatornája

Legolvasottabb
Támogass minket
A Médiakutatót önkéntes kutatók és szerkesztők készítik. Ha hasznosnak találod a működésünket, kérlek, támogasd a lap elkészítését!
Könyvajánló
<>
Szomszédok közt
> könyv rendelés
Pódiumbeszélgetések

„Szomszédok közt” pódiumbeszélgetés

Kérdez: Bajomi-Lázár Péter Médiakutató
Válaszol: Kovács M. András és Lányi Balázs forgatókönyvíró

> korábbi pódiumbeszélgetések

Partnereink