• English

• Rovatok
• Kulcsszavak
• Szerzőink
• Rólunk
• Kéziratok benyújtása
• Etikai szabályok
• Publikációs pályázat

Médiakutató 2011 ősz

Jog

Gálik Mihály – Vogl Artemon:

Az új médiakoncentráció–szabályozás első vizsgája:

az Axel Springer és a Ringier kiadói csoport meghiúsult összeolvadása a magyar piacon

A nagyközönség sokszínű tájékozódáshoz való joga konkrétan megjelenik a 2010 végén elfogadott új magyar médiatörvény, koncentrációt szabályozó rendelkezéseiben. A szándékkal egyet lehet érteni, de a jogalkotó talán maga sem volt tisztában vele, hogy kinyilvánított akaratának a jogalkalmazásba való átültetése milyen nehézségeket vet majd fel. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy gondosan kialakított módszertanok híján a sokszínű tájékozódás joga, mint döntési kritérium, nagyon is képlékeny, így óhatatlanul a szabályozói szubjektivizmus melegágya. A két nagy lapkiadó, az Axel Springer és a Ringier csoport hazai leányvállalatai összefonódási kérelmét elutasító Médiatanács szakhatósági állásfoglalásának ad hoc jellegű módszertana véleményünk szerint hibás, nem állja ki a tárgyszerű szakelemzés próbáját.

Bevezető

A 2010. évi tavaszi országgyűlési választások eredményeként, amint az köztudott, a győztes Fidesz–KDNP-pártszövetség a mandátumok 68 százalékával rendelkezik az országgyűlésben. Ez a többség lehetővé tette és teszi, hogy a választás győztesei a maguk elképzelései szerint próbálják meg a média szabályozását is átalakítani, s ezzel a lehetőséggel az érintettek nem is haboztak élni. 2010 második felében a kormánypártok kicsit több mint kétharmados többségben lévő képviselői rendre megszavazták azokat a törvényeket, amelyekben az elképzeléseik megtestesülnek, és nyíltan szakítottak azzal a hagyománnyal, amely eddig a médiára vonatkozó törvénykezésben konszenzust keresett az ellenzékben lévő parlamenti pártokkal.

Írásunkban sem a mostani magyar törvényalkotás módjával, sem az új törvények részletes elemzésével/bemutatásával, sem az előbbiek átfogó kritikájával nem kívánunk foglalkozni. Ezt a tanulmány terjedelmi korlátai sem tennék lehetővé, de talán szükség sincs rá: jó okunk van ugyanis feltételezni, hogy a Médiakutató olvasótábora végigkövette azt a szakmai és politikai vitát, amely az új magyar médiaszabályozás kialakulását kísérte. Ugyanakkor tapasztalatunk szerint az új szabályok eddigi alkalmazására kevesebb figyelem jutott, pedig 2011 első felében történt egy olyan szabályozói döntés – a Médiatanácsnak az Axel Springer és a Ringier vállalatai közötti összefonódást megtiltó szakhatósági állásfoglalása –, amely megítélésünk szerint kifejezetten nagy horderejűnek tekinthető. Ez a döntés – miért, miért nem, ebbe most ne menjünk bele – különösebb vihart nem kavart sem a szélesen vett tömegmédiában, sem a szakmai nyilvánosság fórumain.

Mi, akik az elmúlt években rengeteg energiát áldoztunk a médiakoncentráció szabályozásának tanulmányozására, s publikációinkkal talán hozzá is tudtunk járulni ahhoz, hogy a tárgykörben az érdeklődők a relevánsnak számító médiakutatási eredmények jó részét megismerhessék,¹ értelemszerűen kiemelt figyelemmel kísértük az Axel Springer csoport és a Ringier csoport összefonódási kérelmének elbírálását, amelynek – az új média-törvényhozás következményeként – a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) mellett a Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság (NMHH) Médiatanácsa is részese lett. Mi több, mint hamarosan kiderült, a Médiatanácsé lett a főszerep, s a nevezett testület – színházi hasonlattal élve – le is játszotta a színpadról a GVH Versenytanácsát! A drámai végkifejlet, a Médiatanács elutasító állásfoglalása átmenetileg pontot is tett az ügy végére, s ez volt az a pillanat, amely kivételes alkalmat nyújtott a kérdéskör kutatóinak: egy valóban nagy horderejű esetben alkalmazta a törvényt a szabályozó hatóság, s magától adódik a kérdés: hogyan? Tanulmányunkban erre keressük a választ.

A médiakoncentráció szabályozásának indokai

A normatív médiaelmélet ideáltipikus médiaszíntere jól körülírható jellemzőkkel bír. A médiatudományok élő klasszikusa, Denis McQuail összefoglalásában az ilyen médiarendszerben sokszínű a kínálat, szabad a közlés, a nagyközönség tagjai számára elérhetőek a releváns közéleti információk és a kulturális értékek, a szereplők felelősen viselkednek, így támogatják a demokratikus politikai rendszert, tiszteletben tartják az emberi méltóságot és az alapvető szabadságjogokat, plurális a médiatulajdon (McQuail, 2003: 131). A valóságos médiaszínterek a demokráciákban is csak többé-kevésbé felelnek meg ennek a normatív képnek, ezért a közérdek érvényre juttatása érdekében a demokráciákban is kiépültek a média szabályozásának intézményei, amelyek az ágazatszabályozást működtetik.

Ahogy a közkeletű mondás szerint a háború túl fontos dolog ahhoz, hogy csupán a tábornokokra bízzák, úgy a média is túl fontos társadalmi tényező/ágazat/alrendszer ahhoz, hogy „csak úgy magától” működjék. Igaz, a közérdekből gyakorolt médiaszabályozás összeegyeztetése az egyén, a közösségek és a sajtó (a média) szabadságával a jelenkori demokráciák egyik legkényesebb és legvitatottabb kérdése, s az egyes országokban kialakult médiarendszerek, s ezen belül a médiaszabályozás konkrét gyakorlata magán viseli az egyes demokráciák kialakulásának történelmi-kulturális lenyomatát (Hallin & Mancini, 2008).

A modern demokráciákban a média színterének alapvető eleme a piac. A szereplők többsége piaci vállalkozás, s a média ágazatainak a szokásos értelemben vett és mért koncentrációja az országok döntő többségében magasnak minősíthető. Az ágazat magas koncentrációja egyrészt ugyanolyan jelenségekhez vezethet a médiában, mint más gazdasági szektorokban: ezek mindenekelőtt a magasabb árakban, valamint a kínálat korlátozásában és a szegényesebb szolgáltatásokban öltenek testet, s így csökkentik a fogyasztói jólétet (Picard, [1998] 2011). Az általános versenyszabályozás éppen az ilyen hatások kivédésére, enyhítésére irányul, s ebben a médiaágazat sem kivétel, így a versenyszabályozás ismert eszköztárának alkalmazása a médiaszíntéren is kézenfekvő.

A média koncentrációja egyben ellentmond a normatív médiaelmélet követelményeinek is, hiszen a médiakoncentráció jelensége potenciális fenyegetés a médiakínálat sokszínűségére, aminek vizsgálata viszont már kívül esik a versenyszabályozás keretein, s így felvetődik a külön, a sokszínűség érvényesítése érdekében alkalmazandó koncentráció szabályozása a médiában. Kézenfekvő a gondolat, hogy a tulajdoni pluralizmus szabályozásán keresztül kíséreljük meg a tartalmi pluralizmus, vagy másképpen fogalmazva a médiakínálat sokszínűségének ösztönzését, s ennek a közpolitikai célnak a szolgálatába állítsuk a külön (ágazati) médiakoncentráció szabályozását.²

Akár osztjuk azt a nézetet, hogy szükség van ágazatspecifikus koncentrációszabályozásra a médiában, akár nem, tényként rögzíthető, hogy ilyen jelenleg (még?) a demokratikus jogállamok majd' mindegyikében megtalálható.³ Igaz, országonként a legkülönbözőbb formákban – mondhatni ahány ház, annyi szokás –, de akkor is ez a helyzet, amit számos körülmény magyaráz. Ezek közül a már említett történelmi és kulturális hagyományok mellett külön említést érdemel az infokommunikációs technológiáknak az elmúlt negyedszázadban végbement viharos gyorsaságú fejlődése, amely már önmagában arra kényszeríti az egyes országokat, hogy újból és újból átgondolják az alkalmazott szabályozás intézményrendszerét, eszköztárát és módszereit (Collins & Murroni, 1996).

A médiakoncentráció vizsgálatával foglalkozó széleskörű kutatások arra az immár mainstream következtetésre vezettek az ezredfordulót megelőzően, hogy a média színtéren meg kell különböztetni a gazdasági értelemben vett piacot, valamint a médiatartalmak piacát (Iosifidis, [1997] 2011). Ez utóbbira számos elnevezést találunk – az „eszmék piaca”, a „politikai és kulturális értelemben vett piac”, a „vélemények piaca”, a „publicisztikai piac”, hogy csak az irodalomban legelterjedtebb változatokat, szóösszetételeket említsük –, de egyben közös a vélekedés: a médiakoncentráció külön szabályozásának ehhez a piachoz kell kapcsolódnia. Míg abban nagyjából közmegegyezés uralkodik, hogy az általános versenyszabályozás keretében miként mérjék a koncentrációt a gazdasági értelemben vett médiapiacokon, addig gyökeresen eltérőek azok a módszerek, amelyeket az egyes országokban alkalmaznak a médiakoncentráció külön, az eszmék piacához kötődő szabályozásában (CEC, 2007).⁴ Ennek alapvető oka, hogy a médiavállalatok nem csupán gazdasági szervezetek, hanem – akarva, akaratlanul – politikai és kulturális intézmények is.

A médiakoncentráció külön szabályozása a magyar jogalkotásban: az előzmények és a jelenlegi állapot

Az 1990-es évek közepén kidolgozott és elfogadott médiatörvény (az 1996. évi I. tv. a rádiózásról és a televíziózásról, a továbbiakban Rttv.) médiakoncentrációra vonatkozó rendelkezései lényegében másfél évtizedig, A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi. CLXXXV. törvény (a továbbiakban: Mttv.) hatályba lépéséig megmaradtak. Az egyetlen érdemi kivételt a 2007 nyarán elfogadott és hatályba lépett, A műsorterjesztés és digitális átállás szabályairól szóló 2007. évi LXXIV. törvény (Dtv.) kapcsolódó rendelkezései jelentették, de azok is csak kiegészítő jellegűek voltak, hisz olyan platformokra (DVB-T és T-DAB, azaz a digitális földfelszíni televíziós és rádiós platformokra) vonatkoztak, amelyeknek a megindítása volt az elsődleges médiapolitikai cél.

A maga idejében az Rttv.-ben megjelenő ágazati médiakoncentráció-szabályozás beleilleszkedett a demokráciák hasonló tárgyú jogszabályaiba, s voltak nála szigorúbb és megengedőbb szabályok is. Az Rttv. által lefektetett horizontálisintegráció-szabályozás legfontosabb jellemzője, hogy az egy kézben lévő műsorszolgáltatási jogosultságokat korlátozta [86. § (5)]. Ez a szabály a terjesztési kapacitások szűkössé­gére vezethető vissza, s az 1990-es évek közepén a hazánkban rendelkezésre álló technoló­giai lehetőségek mellett az ilyen rendelkezések valóban szolgálhatták az elektronikus média kínálati sokszínűségének védelmét. Ebben az értelemben még egy olyan rendelkezés is úgymond „belefért” a médiatörvénybe, hogy földfelszíni műsorszórással országos tele­vízió szakosított műsorszolgáltatóként nem működhet [8. § (4)].⁵

A vertikális integráció tilalmát szolgálta, hogy a szakosított műsorszolgáltató kivételével az országos műsorszolgáltatásra jogosult, illetve az abban befolyá­soló részesedéssel rendelkező tulajdonos nem szerezhetett befolyásoló részesedést műsorelosztást végző vállalkozásban [123. § (1)], illetve vezetékes műsorelosztó hálózat útján végzett körzeti vagy helyi műsorszolgáltatás esetén egy műsorszolgáltató az általa használt rendszerben legfeljebb a magyarországi műsorszolgáltatások elosztására szolgáló csatornái egyharmadának megfelelő számú csatornát, de legalább egyet vehetett saját műsorszolgáltatásra igénybe [124. § (3)]. A Dtv. ez utóbbi korlátozásokat is átírta, de erre itt nem térünk ki.

Az átlós (a különböző iparágakon átívelő) integráció korlátozásával az Rttv. a lapkiadók, a lapterjesztők és a műsorszolgáltatók kereszttulajdonlása elé állított akadályokat. A 125. és a 126. § szerint egy személynek, vállalkozásnak nem lehetett befolyásoló részesedése egyszerre egy országos terjesztésű napilapban vagy lapterjesztő vállalkozásban és egy országos, műsorszórással terjesztett műsorszolgáltatóban, illetve műsorelosztóban. Az országos terjesztésű hetilapokra is érvényes volt a korlátozás, de ott a műsorelosztóban való befolyásoló részesedés tiltása nem szerepelt.

Az általános versenyszabályozás keretén belül megvalósuló, valamint az ágazatspecifikus médiakoncentráció-szabályozás lehetséges ütközésének kezeléséről a Rttv. egyértelműen fogalmazott [127. § (1)]:

„A tisztességtelen piaci magatartást tilalmáról szóló törvény [a versenytörvény] szerinti szervezeti egyesülés és meghatározó befolyásszerzés nem engedélyezhető, ha az e törvény­ben foglaltak sérelmével jár.”

Az 1996 elején életbe lépett médiakoncentrációs szabályokat viszonylag hamar túlhaladta az idő, hisz az Rttv. által lehetővé tett liberalizáció eredményeként az ezredforduló utánra a magyarországi rádiózás és televíziózás is sokcsatornássá alakult, s ez már más szabályozást követelt meg. Mivel a médiára vonatkozó törvényeket az Alkotmány 61. § (4) rendelkezése szerint kétharmados többséggel hozhatta csak meg az országgyűlés, a kiéleződő belpolitikai feszültségek miatt a kormánypártok és az ellenzéki pártok közötti kompromisszumra egyre kevesebb esély mutatkozott. A 2007 végén az akkori kormánykoalíció Audiovizuális Média Kormánybiztossága által kidolgozott és közzétett Nemzeti Audiovizuális Médiastratégia (NAMS) jogalkotási koncepció már radikális változtatásokat vázolt fel a médiakoncentráció szabályozásában, de ezt nem követte jogalkotási munka, így minden maradt a régiben.

Különös közjátékként 2008 végén és 2009 elején az akkori öt parlamenti párt (a két kormánypárt, az MSZP és az SZDSZ, valamint a három ellenzéki párt, a Fidesz, a KDNP és az MDF) médiapolitikusainak bábáskodásával született egy dokumentum, amely a Szakmai javaslat a médiaszolgáltatásokról szóló törvény egy lehetséges tervezetéhez (2008. november 4.) címet viselte. Ebben a médiakoncentráció szabályozása lényegében a NAMS-ban felvázolt radikális változásokat tartalmazta. A heves vitát kiváltó szakmai javaslatot még kétszer átdolgozták, de mire a harmadik változat 2009 februárjában megjelent, már lényegében odalett az a politikai egyetértés, amelyen alapult. Mindenesetre annyi ma már megállapítható, hogy a NAMS-ban és a szakmai javaslat(ok)ban leírt médiakoncentráció-szabályozás maradandó nyomot hagyott maga után, hisz az új országgyűlésben 2010. november 22-én benyújtott T/1747 sz. törvényjavaslat a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról médiakoncentrációs rendelkezései jócskán merítettek belőlük.⁶

Az új médiatörvénykezést megelőző alkotmánymódosítások során 2010. július 6-án az országgyűlés elfogadta a médiarendszerre rendelkezéseket tartalmazó új 61. §-t, s ebben már expressis verbis utalt a sokszínűség normatív követelményére: „61. § (2): A Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát és sokszínűségét.” A sokszínűség védelmét az Mttv.-ben rendelkezések sora támogatja, így a médiapiaci koncentráció megelőzésére vonatkozó általános szabályokban is ott található, mindjárt az elején, hogy:

„67. § A lineáris médiaszolgáltatást nyújtó médiaszolgáltatók piaci koncentrációja a sokszínű médiapiac fenntartása, valamint a tájékoztatási monopólium létrejöttének megakadályozása céljából e törvény keretei között korlátozható.”

Sem most, sem a továbbiakban nem foglalkozunk azzal, hogy a jogalkotó miért tartja még ma is szükségesnek külön említeni a „tájékoztatási monopólium létrejöttének megakadályozása” követelményét, ez ugyanis egy demokráciában a mai infokommunikációs technológiai környezetben amúgy sem alakulhat ki. Így maradunk annál, hogy a köznyelvben rádiózásként és televíziózásként ismert lineáris médiaszolgáltatásokra vonatkozó előírás legitimációs alapja a sokszínű médiapiac fenntartásának követelménye. A választott szabályozási megoldást az Mttv. 68. §-a tartalmazza, küszöbértékeket szabva meg a lineáris médiaszolgáltatók által elért közönségarányokra (rádió és televízió esetében külön-külön 35 százalék, együtt 40 százalék), amelyek felett már új médiaszolgáltatást nem indíthatnak, illetve más ilyen vállalkozásban részesedést nem szerezhetnek (a konkrét rendelkezések részletezésétől eltekintünk). A hatósági vagy műsorszolgáltatási szerződés alapján végzett analóg lineáris rádiós műsorszolgáltatásban lényegében fennmaradtak az Rttv.-ben lefektetett, a szolgáltatások számán alapuló koncentrációs korlátok is (Mttv. 71. §). Fontos eleme a szabályozásnak, hogy a médiakoncentráció megelőzésére szolgáló eljárási szabályok a Médiatanácsot jelölik ki, hogy hatósági eljárásban ellenőrizze a rendelkezések betartását.

A lapkiadók és a médiaszolgáltatók közötti tulajdonosi összefonódást (átlós integráció) közvetlenül nem korlátozza az Mttv., s ez kardinális változás a korábbi szabályozáshoz képest. A médiapiac sokszínűségét e tekintetben az a kvalitatív rendelkezés hivatott védeni, amely kimondja, hogy a médiavállalatok összefonódását érintő kérelmek vizsgálata során a Gazdasági Versenyhivatal köteles a Médiatanács állásfoglalását beszerezni [171. § (1)]. Ugyanakkor a szakhatósági hozzájárulást nem lehet megtagadni – a 68. § (2) szerinti esetet kivéve –, ha a független véleményforrások összefonódás utáni szintje is biztosítja a sokszínű tájékozódás jogának érvényesülését a médiatartalom-szolgáltatás releváns piacán [171. § (2)]. A szóban forgó kvalitatív rendelkezés egyúttal kiszélesíti a vizsgált esetek körét is, hisz például a lapkiadók egymás közti összefonódását az Rttv. nem szabályozta, viszont az Mttv. már ezekre is kiterjed.

Az Mttv. médiakoncentrációs szabályairól nemzetközi összehasonlításban lényegében ugyanazt tudjuk megállapítani, mint a korábbi médiatörvény megfelelő részéről: ahogy a maga idejében az Rttv.-ben megjelenő ágazati médiakoncentráció-szabályozás illeszkedett a demokráciák hasonló tárgyú jogszabályai közé, úgy az Mttv. sem lóg ki ebben a tekintetben a sorból. A közönségarányon alapuló médiakoncentráció-korlátozás éppen úgy fellelhető számos külföldi médiatörvényben, mint az a rendelkezés, hogy az egyébként versenyhatósági engedélyhez kötött médiavállalati összefonódások esetében a versenyjogi szempontú vizsgálatot megelőzi egy médiajogi. Az átlós integráció szigorú, médiajogi alapú korlátozása másutt is sokat enyhült, sok országban meg is szűnt.

A médiavállalatok összefonódása versenyjogi engedélyezésének tehát szükséges, de nem elégséges feltétele, hogy a médiajogi vizsgálatot végző személy/szervezet ne gördítsen elé akadályt. Ezt a de facto vétójogot gyakorolhatja akár egy erre felhatalmazott miniszter (brit példa), akár egy külön szervezet (német példa), akár maga a konvergált nemzeti média- és hírközlési szabályozó hatóság (amerikai példa). A médiajogi vizsgálat módszertanáról is jobbára hallgatnak a törvények, mint ahogy az Mttv. sem mond róla semmit, s azt többé-kevésbé rábízzák a vizsgálatot folytatókra, ami egyáltalán nem problémamentes, hisz a jogalkalmazásra bízza olyan fajsúlyos kérdések eldöntését is, amelyekben jobb lenne egy előre rögzített módszertan szerint dönteni. Az, hogy ez többnyire mégsincs így, jól mutatja mind a módszertani nehézségeket, mind a szabályozás erős átpolitizáltságát.

A médiaszabályozás világszerte ismert amerikai szakértője, Eli Noam ([2004] 2011: 98–99) írta a sokszínűség alapján történő szabályozói döntés módszertani megalapozása mellett érvelve:

„... el kell ismernünk, hogy bármely számításon alapuló teszt könnyen keveredhet a mechanikusság gyanújába. Akiket ez aggaszt, azok inkább a releváns tényezők esetről esetre való mérlegelését részesítik előnyben egy-egy médiapiac vizsgálatakor. De látni kell, hogy egy ilyen rendszer a médiatulajdonlással kapcsolatos meghatározó döntéseket a kormányzati hivatalnokok kezébe adja, akik barátaikat jutalmazhatják, ellenfeleiket büntethetik, vagy éppen a hatalmas médiavállalatok számára teremt lehetőséget arra, hogy a számukra kedvezőtlen döntéseket meghiúsítsák” (Noam, [2004] 2011: 98–99).

Gyorsan hozzá kell tennünk, hogy Noam mindezt azt követően írta, hogy az amerikai szabályozó hatóság, az FCC által 2003-ban bevezetett sokszínűség index alkalmazása megbukott a bíróságon (Gálik & Vogl, 2009).

Az Axel Springer csoport és a Ringier csoport kelet-közép-európai érdekeltségeinek összeolvadása, a két cégcsoport a magyar piacon

„Egyesíti Kelet-Közép-Európa öt országában – Lengyelország, Csehország, Szlovákia, Magyarország és Szerbia – működő érdekeltségeit az Axel Springer AG (Európa legnagyobb lapkiadója) és a svájci Ringier AG” – ezt jelentette be a két cég vezérigazgatója 2010. március 23-án a Zürichben tartott sajtóértekezleten (Rauch, 2011). Az érintett vállalatok 2009. évi árbevétele 414 millió euró volt, s a két multinacionális kiadó a térség üzleti lehetőségeinek további kiaknázásával indokolta a döntést. Négy országban nem okozott gondot az összeolvadás versenyhatósági engedélyeztetése, hisz egy nagy piaci részesedésű csoport egyesült volna egy szerény méretűvel, így néhány hét leforgása alatt a lengyel, a cseh, a szlovák és a szerb leányvállalatok meg is kapták az engedélyt (maga a közös vállalat 2010. július 1-jén alakult meg Zürich székhellyel).

Magyarországon ellenben mind az Axel Springer AG, mind a Ringier AG érdekeltségei komoly szereplői a lappia-
coknak (az öt ország leányvállalatai együttes 2009. évi forgalmának több mint harmadát adták), így a Gazdasági Versenyhivatalhoz benyújtott összefonódási kérelem elbírálása egyáltalán nem volt formalitás, s várható volt, hogy tetemes időt majd vesz igénybe.⁷ A magyarországi Axel Springer csoport és a Ringier csoport lapkiadó vállalatainak 2008–2010. évi forgalmát mutatja be az 1. és a 2. táblázat.

1. táblázat: Az Axel Springer csoportba tartozó lapkiadó vállalatok nettó árbevételének alakulása a 2008–2010. években (millió Ft)

Forrás: Cégbíróság, Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium