• English

• Rovatok
• Kulcsszavak
• Szerzőink
• Rólunk
• Kéziratok benyújtása
• Etikai szabályok
• Publikációs pályázat

Médiakutató 2001 tavasz

Jog

Cseh Gabriella – Sükösd Miklós:

A törvény ereje. A médiatörvény értékelése felé

A magyar médiatörvény értékelése felé¹

Az alábbi tanulmány a magyar médiatörvényt elemzi, és szempontokat kíván adni a törvény átfogó értékeléséhez. Először bemutatjuk a médiatörvény hét éven át (1989-től 1995-ig) húzódó elfogadásának, késlekedésének fő okait. Elemezzük a törvényalkotókra ható különböző – médiaháborús politikai, illetve jogi, gazdasági, technológiai és civil társadalmi – hatásokat. A tanulmány második részében áttekintjük: mennyiben tekinthető a „médiavilág alkotmányának” a médiatörvény; milyen médiatípusok létrejöttét teszi lehetővé, s miért alkalmaz gumifogalmakat. A harmadik részben a nemzetközi szabályozási típusok között helyezzük el a magyar médiatörvényt. Végül néhány általános értékelési szempontot határozunk meg. Mennyiben hozott jogbiztonságot a törvény a média területén? Milyen hatással volt a törvény elfogadása az országos és a helyi médiavilág átalakulására? Segítette-e a törvény az audiovizuális szektor EU-jogharmonizációját? Szembenéz-e a digitalizáció és a médiakonvergencia problémáival? E szempontok segíthetnek elvégezni a médiatörvény átfogó értékelését, kijelölni történelmi helyét, meghatározni erősségeit és gyengéit.

A demokratikus médiatörvény ötlete a rendszerváltás lázában, 1989-ben fogant. Ám a jogszabály rendkívül hosszú, körülbelül hétéves terhesség és vajúdás után született meg a Magyar Országgyűlésben 1995. december 21-én. Az 1996. évi I. törvény a rádiózásról és televíziózásról (a továbbiakban médiatörvény) 1996 februárjában lépett hatályba.

A médiatörvény radikális jogi és szakmai váltást hozott. Nem az évtizedeken át kiérlelt, a pártállami kereteket, illetve a közmédia monopóliumát kiindulásnak tekintő rádiós és tévés kultúra koncepcióit rögzítette, nem szerves fejlődési folyamat eredményeképp született. A fiatal magyar demokrácia törvényhozását határozott politikai akarat motiválta: a médiaszabadság, a sokszínű médiavilág törvényi biztosítékait kívánta megalkotni. A törvény hatályba lépése előtt, az 1990-es rendszerváltástól 1996-ig a médiavilág nagy része – például a szinte monopóliumot élvező Magyar Rádió és Magyar Televízió – a kommunista pártállami korszak jogi kereteinek maradványai között működött. A médiumok egy másik csoportja – például az 1980-as években elterjedt kábeltévék világa – nagyrészt szabályozatlan maradt. Végül kereskedelmi médiumok csak marginálisan léteztek Magyarországon a törvény elfogadása előtt.

A törvény késlekedése miatt tehát a magyar kereskedelmi média – s így a plurális médiapiac – megteremtése lemaradt a nyugat-európai országok, sőt számos közép- és kelet-európai ország médiapiacának strukturális átalakulásától. A piac mellett a jog területén is ellentmondásos helyzet alakult ki. Kikiáltották a köztársaságot, kialakult a többpártrendszer, elindult a piacgazdaságra és a kapitalista rendszerre való áttérés: lezajlott az ország demokratikus átalakulása. Az alkotmány 1990-ben hatályba lépett módosítása rögzíti a sajtó- és szólásszabadságot, illetve a tulajon szentségét és a vállalkozás szabadságát. A médiavilág szabályozása, a médiatörvény nélküli helyzet azonban nem felelt meg a demokratikus politikai rendszer és az alkotmány által támasztott követelményeinek. E helyzet négy ellentmondásos elemét kell kiemelni:

1. A médiaszabályozás területén 1996-ig részben a kommunista rezsim szabályozása maradt irányadó.
2. Az ellentmondásos és jogilag rendezetlen helyzetben az Alkotmánybíróság (AB) jogszabály-értelmezésére volt szükség. (Lásd a 37/1992. (VI. 10-i) Alkotmánybírósági határozatot.)
3. Számos terület – többek között a kereskedelmi média egész területe, a nonprofit média, a médiahálózatok és maga a közmédia is – nagyrészt szabályozatlan maradt, illetve az ideiglenes szabályozás (például a helyi médiumoknak adott stúdióengedélyek) hosszabb távon törvényi szinten újraszabályozandóvá vált.
4. Mindennek következtében egészen a médiatörvény hatálybalépéséig nem jöhetett létre a demokratikus, plurális médiarendszer, és 1996-ig szinte teljes mértékben megmaradt a média állami monopóliuma. Ennek politikai hátterét az adta, hogy a médiatörvény a rendszerváltás időszakában az alkotmány által meghatározott úgynevezett „kétharmados” törvények sorába tartozik. Ezért megalkotásához és módosításához a demokratikus parlamentet alkotó pártok (az 1990–94-es ciklusban elsősorban a kétharmados törvények sorsát eldöntő kormánypárti MDF és ellenzéki SZDSZ) lényegi egyetértése, a képviselők legalább kétharmadának támogatása szükséges. Ez azonban az úgynevezett médiaháború és a politikai bizalmatlanság miatt nem jött létre. E pártok azonban egyetértettek abban, hogy a törvény meghozataláig, vagyis a demokratikus szabályozás kialakításáig frekvenciamoratóriumra van szükség, nem szabad nagy jelentőségű, például országos frekvenciákat rendezetlen szabályozási helyzetben, törvényes keretek nélkül szétosztani.

A törvény hatálybalépése tehát nem fokozatosan, hanem egy csapásra teremtett új médiajogi fogalmakat, új médiatípusokat, új, tágra nyíló piaci lehetőségeket. A médiatörténelem új fejezete egyik napról a másikra kezdődött 1996 februárjában. E korszak alapvető jellegzetessége, hogy megjelent a kereskedelmi média és kiépült a duális – a kereskedelmi és közszolgálati pilléreken nyugvó – médiapiac. Ám a médiatörténelmi változások jelenleg is tartanak, hiszen az 1996-os médiatörvény számtalan feladatot adott a jogalkalmazóknak, s jogszabályi keretekkel korlátozott lehetőséget a médiarendszer piaci és más szereplőinek.

A magyar médiaszabályozás alakulása eltér több más közép- és kelet-európai új demokrácia médiajogi fejlődésétől. A régió országaiban ugyanis általában a média-jogszabályok megreformált változatai, egymást követő nemzedékei veszik át a szabályozás feladatát. Magyarországon azonban eddig lényegében két korszakkal számolhatunk: az 1996 (a törvény előtti) és az 1996 (a törvény utáni) időszakkal. A médiatörvény előtti állapot természetesen csak alkotmányossági és a demokratikus hatalomgyakorlás szempontjából tekinthető ex lex állapotnak. A többször módosított 1047/1974. (IX. 18.) minisztertanácsi határozat az Alkotmánybíróság előtt nem állta ki az alkotmányossági próbát 1992-ben. Az elektronikus médiumok – alkotmányba ütköző módon – mégis kormányfelügyelet alatt maradtak a médiatörvény hatálybalépéséig.

Mindezek alapján ki lehet mondani: a törvény mérföldkövet jelent a magyar média, médiaszabadság és médiajog történetében. Történelmi jelentőségét az adja, hogy megteremtette a jogbiztonság alapvető kereteit az elektronikus média területén, és lehetővé tette a demokráciának és a piacgazdaságnak megfelelő plurális médiarendszer törvényes létrejöttét.
Történelmi jelentőségének hangsúlyozása mellett azonban el kell mondani a médiatörvényről, hogy már hatálybalépésekor idejétmúlt volt. Nem válaszol ugyanis a Magyarországon már – vagy a közeljövőben – hozzáférhető új kommunikációs rendszerek kihívásaira.

Lényegében nem számol például az új, interaktív szolgáltatásokat nyújtó információs hálózatokkal, az internettel és a kábelrendszerekkel. Nem veszi figyelembe a digitalizáció és a médiakonvergencia (a hagyományos média, az internet és a telefonhálózatok egybeolvadása) trendjeit, következményeit. E trendek pedig az elektronikus médiáról alkotott egész felfogásunkat felforgatják (Sükösd 1999). Ez azonban nem jelenti azt, hogy ezen technológiák szabályozása feltétlenül egy médiatörvény keretei közé tartozna. A jogalkotóknak azonban mindenképpen szembe kell nézniük az új kommunikációs technológiák támasztotta szabályozási kihívásokkal.

A törvény erősen politikai indíttatása jól érzékelhető minden olyan részletnél, ahol a politikai pártok és az Országgyűlés kerül szóba. E részletek – például a pártok kizárólagos delegálási joga a közszolgálati médiumok felügyeleti rendszerének elnökségi testületeibe és az ORTT-be – rendkívül részletesen kidolgozottak. Ugyanakkor más – nem politikai – szabályozási területek viszonylag elnagyoltak és elhanyagoltak, sőt egyáltalán nem szerepelnek. Általánosságban az is kimondható: a törvény intézményi megoldásokra vonatkozó nyelvezetét a politika nyelvezete határozza meg. A törvénytestben a politika – ezen belül konkrétan a pártpolitika – fogalmai hangsúlyosan szerepelnek.

A politikai és jogalkotói kompromisszum hosszadalmas keresésének gyümölcseként komplex és szövevényes jogszabály született. A médiatörvény gyakorlatba ültetése már a végrehajtás kezdetén nehézségekbe ütközött. E sorok írása idején, 2001-ben már feltétlenül elérkezett az idő a médiatörvény teljességre törekvő, médiapolitikai, jogértelmezési és gyakorlati jogalkalmazási szempontokat egyaránt átfogó elemzésére. Ezzel meg kellett várni a törvény végrehajtása során felmerülő kérdések néhány éves értelmezési gyakorlatát: az ORTT főbb határozatait, állásfoglalásait és a vitás jogértelmezési kérdéseket eldöntő bírósági gyakorlatot.²

A jelen írásban azonban ennél szerényebb feladatot szeretnénk elvégezni. Először bemutatjuk a médiatörvény késlekedésének okait. Elemezzük a törvényalkotókra ható különböző – politikai, illetve jogi, gazdasági, technológiai és civil társadalmi – hatásokat. A tanulmány második részében áttekintjük: mennyiben tekinthető a „médiavilág alkotmányának” a médiatörvény; s pontosan milyen médiatípusok létrejöttét teszi lehetővé, s miért alkalmaz gumifogalmakat. A harmadik részben a nemzetközi szabályozási típusok között helyezzük el a magyar médiatörvényt. Végül néhány általános értékelési szempontot határozunk meg. Mennyiben hozott jogbiztonságot a törvény a média területén? Milyen hatással volt a törvény elfogadása az országos és a helyi médiavilág átalakulására? Segítette-e a törvény az audio-vizuális szektor EU-jogharmonizációját? Szembenéz-e a digitalizáció és a médiakonvergencia problémáival? E szempontok segíthetnek elvégezni a médiatörvény átfogó értékelését, kijelölni történelmi helyét, meghatározni erősségeit és gyengéit.

Politikai, jogi, gazdasági, technológiai és civil társadalmi hatások a törvényalkotás folyamatára

A hazai médiatörvénynek nemcsak előkészítési ideje, hanem terjedelme is szokatlanul hosszú: 162 paragrafusának szövege a Magyar Közlönyben kihirdetve 45 oldalt foglal el. A magyar parlament ezzel összetett és szerteágazó médiatörvényt alkotott.
A több mint másfélszáz paragrafus részletekbe menően szabályozza a közszolgálati televíziók és rádiók működtetésének intézményeit, finanszírozását és felügyeleti rendszerét. Meghatároz új, Magyarországon a törvény hatálybalépése előtt lényegében ismeretlen médiajogi fogalmakat: a közszolgálati, a közműsorszolgáltató, a nem nyereségérdekelt (nonprofit), a szakosított és a hálózatos – továbbá implicit módon a kereskedelmi – médiumok típusait, s különböző tematikus előírásokat, illetve korlátozásokat határoz meg részükre. A törvény szabályozza az eddig nem, vagy más célra használt országos, regionális és helyi frekvenciák szétosztásának elveit, s új felügyeleti intézményeket épít ki az elektronikus média szabályozására. A törvény korlátozni kívánja a médiamonopóliumok kialakulásának lehetőségét is. Emellett meghatározza a magyar – és a közszolgálati média esetében az európai – kultúripar termékeinek kötelező jelenlétét, s rendez számos más, a médiumok működésével és felügyeletével kapcsolatos kérdést.
Vajon miért nyúlt ilyen hosszúra a törvényalkotás folyamata, s miért sikerült ilyen hosszúra maga a jogszabály? Az okokat keresve rövid történelmi visszapillantást kell tennünk a rendszerváltást megelőző két év (1989-90), illetve az első demokratikusan választott kormányzat, az Antall–Boross-kormány (1990-94) időszakának és a Horn-kormány első másfél évének (1994-95) történetére, a médiát és a törvényhozókat ért hatásokra. Ez alatt a mintegy hét év alatt kezdődött és folyt a médiatörvény szakmai, politikai előkészítésének és vitájának nagy része. Mint minden jogszabály alkotása esetében, az adott időszak politikai, jogi, gazdasági, technológiai és társadalmi fejleményei ezúttal is rányomták bélyegüket a kodifikációs munkára. Az alábbiakban röviden áttekintjük e hatások irányait.

Politikai hatások

Az 1989–95 között eltelt hét évben a politika rendkívül változatosan, kifejezetten viharosan alakult. Ebben a hét évben zajlott le a demokratikus átmenet, a rendszerváltás, és kezdődött el a demokrácia konszolidációja. A médiaszabályozáshoz kötődő közéleti és szakmai kérdések pedig éppenséggel a politikai konfliktusok középpontjában álltak – a rendszerváltást megelőző demokratizálódás két évében és 1990-94 között, a médiaháború időszakában egyaránt.

A sajtószabadságot az 1956-os forradalom után először a demokratikus ellenzék követelte Magyarországon. Sőt, az illegálisan, viszonylag szűk körben, néhány ezer példányban terjesztett szamizdat folyóiratok, lapok és könyvek útján képes is volt azt megvalósítani a nyolcvanas évek során, körülbelül egy évtizeden át.³ A demokratikus ellenzék szellemi és gyakorlati előkészítése és a Gorbacsov által indított bel- és külpolitikai változások nyomán a szabad nyilvánosság követelése az 1988-ban indult demokratizálódás egyik fő témájává vált.⁴

Törvényről vitatkozva – a rendszerváltás előtt

A médiapluralizmust biztosító médiatörvény megalkotásának gondolata a nyolcvanas évek második felében merült fel először komolyan Magyarországon. Az érdemi vita két szinten kezdődött meg. Egyfelől az Igazságügyi Minisztérium szakapparátusa kezdett a törvény-előkészítési munkához a nyolcvanas évek végének politikai reformprogramja részeként. A Minisztériumban már 1989-ben konkrét törvény-előkészítői munka folyt. Ezt a munkát azonban gyorsan meghaladta az idő, hiszen az MSZMP által kezdeményezett, illetve engedett reformfolyamat dinamikája fokozatosan megfordult, és helyet adott az újonnan szerveződött demokratikus pártok kezdeményezéseinek, a valódi politikai pluralizmusra való felkészülésnek.

Másfelől a demokratikus átmenetet közvetlenül előkészítő 1989-90-es Nemzeti Kerekasztal-tárgyalás – ezen belül az úgynevezett nyilvánosság-szekció – nyújtott fórumot a törvényről való politikai vitához. A tét ebben az időszakban – 1989 telén, 1990 tavaszán – már az volt: hogyan lehet áttérni a pártmédiáról a pártatlan média gyakorlatára, a kommunista egypártrendszer propagandájáról a médiához való demokratikus hozzáférésre. A fő aktuálpolitikai kérdés pedig így szólt: hogyan lehetne biztosítani a közmédia kiegyensúlyozottságát, objektivitását, nyitottságát az új pártok iránt az első demokratikus, többpárti parlamenthez vezető választási kampány idejére. A média pártatlansága ekkor a békés átmenet zavartalanságát garantáló egyik fontos tényezőként jelent meg. E viharos politikai környezet, az éles politikai küzdelem és az ezzel járó politikai bizalmatlanság rányomta a bélyegét a vitára.
A médiatörvény kérdése tehát szerepelt az 1989-es Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások programján. Az első szabad választások előtti és alatti média-ellenőrzésről szóló rövidtávú viták azonban elvették az időt és az energiát a hosszabb távú tervezéstől, a médiatörvény alapelveinek következetes megtárgyalásától.⁵

Törvényalkotás és médiaháború

A médiatörvény megalkotása így a rendszerváltás utáni időszakra maradt. Az első demokratikusan megválasztott kormány időszakát (1990-94) a médiaháború és a médiatörvény előkészítésének egy időben zajló, kettős folyamata jellemezte. Az Antall-Boross kormány időszakában a médiaháborúval járó politikai bizalmatlanság volt a törvény-előkészítés elhúzódásának fő oka (Szekfű 1992; Sükösd 1992; Sükösd 1993b).

A törvény a rendszerváltás után módosított Alkotmány szerint kétharmados parlamenti támogatottságot igényel. Ezért az MDF-kormány időszakában a kormány médiapolitikája iránt bizalmatlan, ám a törvény megszavazásához nélkülözhetetlen ellenzék – elsősorban az SZDSZ – számos, a média függetlenségét biztosító, a kormányzati nyomás lehetőségét kizárni igyekvő, az ellenzék médiafelügyeleti képviseletét lehetővé tévő intézményi garancia bevételét javasolta a törvénybe.

Ugyanakkor azonban a médiaháború és a kultúrharc szimbolikus értelmiségi politizálásának évei olyan szikrázó politikai konfliktusokat teremtettek, hogy az éveken át húzódó törvényalkotási vita ellenére nem nyílt érdemi lehetőség a törvényről való megegyezésre. Az 1990-es évek elején rendszeres utcai tüntetések zajlottak a köztévé és a közrádió épületei előtt, a közélet a volt pártlapok privatizációja és kormányzati sajtóbefolyásolás botrányaitól volt hangos (Bajomi-Lázár 2001; Sükösd 1992). Göncz Árpád köztársasági elnök és Antall József miniszterelnök több alkalommal nyíltan ütközött a médiaelnökök kinevezésének módjáról folytatott vitában, az Alkotmánybíróság ítéletét kérve (Arato 1996).

Ilyen légkörben nem alakulhatott ki a törvényalkotáshoz szükséges politikai bizalom. 1994-től, a Horn-kormány színrelépésétől a szerepek megfordultak, s ekkortól az új ellenzéki pártok – elsősorban a FIDESZ – követelték a média számára a közhatalomtól való, lehető legteljesebb függetlenség garanciáit. E bonyolult politikai garanciarendszer a törvény összetettségének egyik fő oka. Rögzítsünk minden lehetséges intézményi eljárást a törvényben az antidemokratikus kormányzati akciók lehetetlené tételére – ez a szándék a demokratikus konszolidáció korai szakaszát jellemző politikai bizalmatlanság következménye.

A bizalmatlanság légkörében a küzdő felek – a parlamenti pártok – jogilag kívánták biztosítani médiaközeli pozíciójukat, s kizárni az egyoldalú kormányzati befolyásolás lehetőségét. Minden feltételt és eljárást minél pontosabban, jogi eszközökkel rögzíteni a médiatörvényben, jogi eszközökkel kizárni a tekintélyelvű kormányzati médiabefolyásolást – ez a politikai megfontolás vált a médiaháború utáni médiabéke vezérmotívumává. A szándék abból a feltételezésből indul ki, hogy jogi eszközökkel lehetséges biztosítani a pártok média-hozzáférésének egyenlő esélyeit, a törvény kiküszöbölheti a liberális demokrácia konszolidációjának ellentmondó kormányzati beavatkozást. Mindez együtt vezetett a bonyolult, pártképviseleten alapuló médiafelügyeleti rendszer törvényi rögzítéséhez, s általában a médiatörvény részletes, szövevényes előírásaihoz, elsősorban a politikailag érzékeny területeken.

Jogi hatások

A törvény születésének körülményeit ugyanakkor nagyban befolyásolta a jogszabályi környezet változása is. A médiatörvény a parlamenti „törvénygyár” által alkotott sarkalatos törvények egyike, tulajdonképpen a rendszerváltást megalapozó egyik utolsó – bár időben kissé elcsúszott – jogszabálya. Érdemes megemlíteni: az Antall–Boross-kormány időszakában, 1990-94 között az Országgyűlés összesen 432 törvényt hozott, illetve módosított. Az 1994 tavasza, a Horn-kormány hivatalba lépése és 1995 vége – a médiatörvény megszavazása – közötti másfél évben pedig 176 törvényt vagy törvénymódosítást fogadott el a Parlament.

A médiaszabályozás tartalmát a médiatörvény mellett számos más jogszabály is befolyásolja. Ide tartoznak mindenekelőtt az alkotmány vonatkozó rendelkezései, továbbá például a távközlésre, a reklámra, a gazdasági társaságokra, a versenyjogra, a szerzői jogra vagy a nonprofit szervezetekre vonatkozó törvény. A médiatörvény megalkotását, értelmezését és mai olvasatát befolyásoló fontos tényező, hogy e kapcsolódó területekre vonatkozóan régi vagy új törvények és más jogszabályok léteztek, illetve léteznek-e, és ha igen, milyen szabályozási tartalommal. Ezeket a törvényalkotásnál is figyelembe kellett venni a médiatörvény megfelelő részénél, sőt, a jogharmonizáció érdekében a később megszületendő jogszabályok várható tartalmát is figyelembe kellett venni. A médiatörvény nagy szabályozási területet, szerteágazó problémakört fed le, és számos más jogterülettel érintkezik. Ez tartalmi összetettségének jogi oka.

A médiapiac globalizáltsága önmagában is felveti az ország számára az audio-vizuális iparra vonatkozó nemzetközi egyezményekhez való csatlakozás kérdését. A jogi szempontok között kell megemlíteni az európai uniós jogharmonizáció kötelezettségét is. Az EU-tagságra készülve Magyarország köteles átvenni a közösségi joganyagot, harmonizálni a médiatörvényt az EU médiaszabályozásával.

Gazdasági hatások

A rendszerváltástól a médiatörvény elfogadásáig eltelt években a média területén szerveződő gazdasági érdekek is jelentősen befolyásolták a törvény születését és tartalmát. Az 1990-es években dinamikusan fejlődött és egyre nagyobb tortát jelentett a reklámpiac. A reklámpiaci szereplőknek pedig a törvényben szereplő reklámkorlátozások csökkentése az érdeke.
A rendszerváltás óta Magyarországon is megjelentek a multinacionális médiatulajdonosok. Ilyen például az HBO tulajdonosa, amely a hollywoodi Warner Brothers érdekeltségi körébe tartozik. Az 1990-es évek elején a magyar országos és megyei sajtó túlnyomó többsége is német és osztrák tulajdonba került. A külföldi befektetők már az évtized elején élénken érdeklődtek a kereskedelmi tévék és rádiók alapítása és a kábelrendszerek megvétele iránt. Ennek bizonyítéka, hogy a törvény hatályba lépése után, a két országos kereskedelmi tévéfrekvencia meghirdetésére három multinacionális pályázó – két európai és egy amerikai konzorcium – is igényt jelentett be, s éles, peres útra terelődő versenyt folytattak a tévéalapítási jogosultság megszerzéséért.⁶

Bár erről nehéz empirikus kutatást végezni, a hazai és nemzetközi gazdasági lobbik szerepét is érdemes tekintetbe venni a törvény születésének vizsgálatakor. A törvényalkotókkal folytatott interjúkból rekonstruálható, hogy a lobbik hatására több új médiaterület fogalma és szabályozása is bekerült a törvénybe. Nemzetközi lobbizás eredményeként jelent meg például a szakosított műsorszolgáltatók, a csak bizonyos műfajokat adó médiumok (például zene-, film- vagy hírcsatornák) alapításának jogi lehetősége a magyar médiatörvényben. A törvényalkotó ezzel új és korszerű üzleti lehetőségeket teremtett, hiszen kaput nyitott a hazai tematikus csatornák megalapításának. Különösen fontos volt ez annak a trendnek az ismeretében, hogy a tematikus csatornák világszerte teret nyernek a „mindenevő”, hagyományos programstruktúrát kínáló tévékkel és rádiókkal szemben.

A multinacionális cégek, lobbik megjelenésének ugyanakkor ezzel ellentétes hatása is dokumentálható. A multinacionális befektetők fenyegetőnek érzett jelenlétének hatására, a médiamonopóliumok kialakulásának veszélye miatt a törvényben cizelláltabb, pontosabb lett a médiatulajdon monopolellenes szabályozása, a sajtó- és médiavállalkozások kereszttulajdonlásának korlátozása is.

Technológiai hatások

Az 1990-es évek első felében már azelőtt ismeretlen médiaműfajok és technikai megoldások szolgálták a tömegközönséget az előfizetéses tévécsatornáktól a kábelhálózatokhoz kazettán eljuttatott műsorokon át a „teleshopping”-ig és a mobiltelefonoktól a CD-ROM-on át az internetig. További teret nyert és fejlődik a műholdas és kábeltévés technológia, a kábeltévé hálózat fenntartása számos helyiségben rendkívül jövedelmező szolgáltatássá vált.
Természetesen valamennyi említett kommunikációs iparág létrehozta a maga gazdasági lobbiját, és ezek közül többen a maguk érdekei szerint kívánták befolyásolni a médiatörvény születését és tartalmát. Hatásukra – vagy éppen a politikai ellenállás miatt hatásuk kiküszöbölése – számos új médiaterület szabályozása is bekerült a törvénybe, s ez ismét csak a törvény komplexitását fokozta.
Bekerült például a törvénybe, hogy a kábelhálózatokat fejleszteni kell. Erre a célra jelentős összeget különítettek el a Műsorszolgáltatási Alapból (az Alap bevételeiről és kiadásairól részletesen lásd Cseh–Sükösd 1999:90–96). Ez arra mutat, hogy kábeles szakmai szervezetek információinak, lobbizásának eredményeképpen a törvényhozók felismerték a kábelhálózatok fontosságát, és – a kábeles tematikus csatornák mellett – általában a kábeles műsorterjesztés egyre növekvő fontosságú trendjét.
A technológiai hatások szempontjából ki kell emelni, hogy a médiatörvény megalkotói az internet szerepével még nem foglalkoztak. Ez bizonyos fokig érthető, mivel az 1990-es évek elején az internetet világszerte viszonylag kevesen használták. Ekkor még Magyarországon sem interneteztek sokan. A felhasználók jelentős része külföldön élő vagy tanuló magyar állampolgárként csatlakozott a világhálóra (Hollósi 1998). Ekkor még nem működött hatékony internetes tartalomszolgáltató lobbi sem. Az információtechnológiát képviselő lobbik pedig – a helyzetet lényegében helyesen felismerve – inkább a telekommunikáció, a távközlés irányába tájékozódtak, nem volt jelentős kapcsolatuk a médiatörvényen dolgozó meghatározó törvényalkotókkal.
A törvényben nem szerepel a digitális műsorszórás lehetősége sem. A médiatörvény hangsúlyait kultúrpolitikusok és a politikai szempontokat hangsúlyozó médiapolitikusok (többek között Kulin Ferenc, Haraszti Miklós, Molnár Péter) határozták meg, akik a pártpolitikai hatások kiküszöbölését, illetve kiegyensúlyozását tartották legfőbb feladatuknak. Ezért került a közmédia vezetése, kuratóriumi elnöksége és az ORTT tagjainak megválasztási módja a vita középpontjába, s ezért viszonylag szegényes a törvény technológiai szabályozással foglalkozó része.

Civil társadalmi hatások

Végül a civil társadalmi változások hatását kell megemlítenünk a médiatörvény születésére és tartalmára ható tényezők között. A demokratizálódás megindulása a nyolcvanas évek végén a társadalmi önszerveződés hullámához kapcsolódott Magyarországon. Az egyesülési szabadsággal élve civil – például kisebbségi, helyi, ökológiai – csoportok, társadalmi mozgalmak ezrei alapítottak civil szervezeteket, egyesületeket és alapítványokat. Az 1990-es évek második felében már több mint hatvanezer civil szervezetet jegyeztek be az országban – a környezetvédőktől a vallási közösségeken át a kisebbségi és kulturális egyesületekig – mintegy másfélmillió taggal.

E sokszínű civil világ önkifejezéséhez a sajtó mellett elektronikus médiumokat keresett magának (Sükösd 1993a).
Az 1990-es évek első felében a Tilos Rádió és más kalózrádiók médiaaktivistái a civil társadalom közvetlen megnyilvánulási igényét jelezték az elektronikus média világában (Simó 1993). Ezt az igényt nem elégítik ki sem a közszolgálati, sem a kereskedelmi médiumok. A törvény a média harmadik szektorának, a nem nyereségérdekelt (nonprofit) médiumok alapításának lehetőségével teret ad ezen igény kielégítésére. Vagyis az önszerveződő civil társadalom aktivitásának, ezen belül a kalózrádiók lobbizásának és a törvényhozók ezirányú nyitottságának is köszönhető, hogy a törvényalkotó megalkotta a nonprofit média fogalmát, s ezzel teret nyitott a média harmadik szektora megszületésének.

Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy a törvény előkészítésénél nem játszottak jelentős szerepet a szólásszabadság, a médiaszabadság ügyére, az állampolgári tájékozódás jogaira specializálódott civil szervezetek. Ezt a szerepet politikai pártok – elsősorban az Antall-kormány időszakában legjelentősebb ellenzéki párt, az SZDSZ – vállalta magára.
Összefoglalva tehát: a médiatörvény születésének körülményeire és tartalmára egyidejűen számos tényező hatott. A fenti politikai, jogi, gazdasági, technológiai és civil társadalmi hatásokkal egyaránt számolnunk kell, amikor a törvény szövegéhez közelítünk, s választ keresünk szabályozási tartalmának és összetettségének kérdéseire.

A médiatörvény mint minialkotmány

A médiatípusok kavalkádja

Eddig azt vizsgáltuk: milyen külső hatások befolyásolták a törvényi szabályozás tartalmát. Most röviden vizsgáljuk meg a törvényalkotó szándékát a médiatörvény fogalmi és intézményrendszerének kialakításánál. A törvény célja egy strukturált, elemeiben egymásra épülő, összetett médiavilág kialakítása, illetve működési kereteinek megteremtése. Bár ezt explicit módon sem a törvény, sem a szakirodalom nem említi, a médiatörvény már alapszinten, a földfelszíni terjesztésű médiumok területén egy 12 alszektorrra osztható médiarendszer kereteit alkotja meg.

A törvény alapján az egyes médiatípusokat a vételkörzet szempontjából (földrajzi szempontból), illetve műsorszerkezeti követelmények és finanszírozási előírások mentén határozhatjuk meg. A törvény a vételkörzet szempontja szerint három műsorszolgáltató-típust különböztet meg: helyi, regionális és országos médiumokat. A műsorszerkezeti követelmények alapján pedig különbséget tehetünk közmédia – ezen belül közszolgálati és közműsor-szolgáltató –, kereskedelmi, nonprofit, és szakosított médiumok (tematikus csatornák) intézményei között.

A két dimenzió (vételkörzeti és műsorszerkezeti/finanszírozási szempont) alapján így a törvény által nevesített közszolgálati médiumok mellett elvileg háromszor négy (tehát összesen tizenkét) típusú médium volna alapítható. Ám mivel földi terjesztésű országos szakosított műsorszolgáltatást a törvény nem enged⁷, a közszolgálati média típusához így alapszinten 11 más műsorszolgáltatói típus adódik (1. táblázat).

1. táblázat

A médiarendszer elméletileg lehetséges alszektorai a médiatörvény alapján (hálózatba kapcsolódás nélkül)
A vételkörzet szempontja:	helyi média	regionális média	országos média
Műsorszerkezeti követelmények és finanszírozás:	-	-	-
közszolgálati média	-	-	1
közműsor-szolgáltató média	2	3	4
kereskedelmi média	5	6	7
nonprofit média	8	9	10
szakosított média	11	12	-

Mindehhez tegyük hozzá: a törvényben rádiókról és tévékről egyaránt szó van, vagyis minden egyes alszektort tovább bonthatunk tévékre és rádiókra. A törvény így elméletileg már 24 lehetséges műsorszolgáltatói típust különít el. Tegyük ehhez azt is hozzá: a törvény lehetővé teszi a médiumok hálózatba kapcsolódását is. A törvény szerint lehetséges a helyi-helyi, helyi-regionális, a helyi-országos, és regionális-országos médiumok hálózatalkotása. Ez a rádiók és tévék területén összesen már 32-re emeli a lehetséges műsorszolgáltatói típusok számát.

Meg kell jegyezni, hogy a törvény megengedi azt is, hogy különböző típusú műsorszolgáltatók (például kereskedelmi és közműsorszolgáltató) egymással hálózatot alkossanak. (A nonprofit médiumok azonban kizárólag egymással kapcsolódhatnak hálózatba.) Ez újabb műsorszolgáltatói típusok megalkotásának lehetőségét adja.

Emellett a törvény alapján a terjesztési technika szempontjából a földi terjesztésű mellett kábeles és műholdas terjesztésű médiumokat is megkülönböztethetünk – s máris a törvény által biztosított többtucatnyi médiatípus színes kavalkádjával állunk szemben.
Mindezzel a törvény egyfelől megtörte az elektronikus médiumok állami monopóliumát (ha nem is az állami felügyeletét), s a magyar történelemben először megteremtette a média-pluralizmus törvényileg garantált lehetőségét. Másfelől a törvény viszonylagos jogbiztonságot és strukturált jogi környezetet teremtett a médiumok 1996 előtt nem megfelelően szabályozott világában.

Ugyanakkor a médiatörvény a források oldaláról is közelít az egyes intézmény-típusokhoz, azaz a műsorszerkezeti követelmények teljesítéséhez pénzügyi támogatást is igyekszik biztosítani. Nem ír elő közvetlen állami dotációt, hanem – pozitív módon – például a Műsorszolgáltatási Alapból való részesedés lehetőségét, illetve – negatív módon – egyes pénzügyi kötelezettségek elengedését jelenti. A törvény nagyrészt a különböző típusú műsorszolgáltatókra bízza, hogy az adott forráslehetőségek közül melyeket választják.

A legnagyobb bevételt tipikusan a reklámok jelentik. A törvény az európai jogi megoldásoknak megfelelően mennyiségi és tartalmi korlátok közé tereli a reklámozást. A különböző típusú médiumok számára a reklámokra vonatkozó időbeli korlátot ír elő. Meghatározza a reklámok arányát és elhelyezését a műsorszerkezetben, valamint határozott tilalmakat mond ki a reklámok egyes típusaira, témáira és megfogalmazásaira nézve. A törvény általános jellegű reklámszabályozását a technikai és műsorkészítési kiskapuk lehetőségei miatt és a törvény alkalmazása során nyert egyéb tapasztalatok alapján az ORTT döntéseiben kellett konkretizálni (Nagy 2001).

Célok, elvek, gumifogalmak

A médiatörvény általános jellemzésekor végül meg kell említeni fogalmi rendszerének egy sajátosságát: a törvényben szereplő számos alapelv és néhány fogalom meghatározatlanságát. Vajon mi magyarázza ezt? A kérdés annál inkább jogos, mert más területeken (például a intézmények és a közmédia szervezetének leírásakor, vagy a percekre lebontott, többféleképpen meghatározott műsorszerkezet esetében) az előírások igencsak pontosak, konkrétak és megfoghatóak. A kodifikátornak ugyanis mindig arra kell törekednie, hogy a jogszabályban használt fogalmak minél egyértelműbbek és közérthetőek legyenek. A különböző szabályozási területek, illetve törvénytárgyak esetében azonban ez különböző módon és mértékben valósítható meg.⁸

Minél nagyobb hangsúlyt kapnak bizonyos alapelvek egy törvényben – minél kevésbé konkrétan megfogható a szabályozás tárgya –, annál nehezebb ezen elvek és a hozzájuk kapcsolódó más fogalmak egyértelmű meghatározása. Mivel a médiatörvényben nagy hangsúlyt kapnak a médiaszabadság és a médiakultúra normáit rögzítő alapelvek, ezért számos nehezen meghatározható, illetve többféle jelentéstartalommal megtölthető „gumifogalommal” találkozhatunk. Nehéz például meghatározni, mit is jelent „az egyetemes és a nemzeti kultúra megőrzése” – egyáltalán, a „kultúra” –, vagy mit is értünk „kiegyensúlyozott, sokszínű” tájékoztatáson. Ezek a koncepciók pedig a törvény alapfogalmai közé tartoznak.

Normákról, alapelvekről, alapértékekről van tehát szó, mint az alkotmányban. Ugyanakkor a törvény alapvető fontosságú keretét képezi a hatalomgyakorlásnak az elektronikus médiumok világában, és kijelöli a médiumok és az azokat felügyelő állami és társadalmi szervek számára a játékszabályokat.

A fentiekből következik, hogy a médiatörvény némi túlzással akár felfogható részletes minialkotmánynak is, amennyiben tartalmazza az elektronikus média működéséhez kapcsolódó alapvető fogalmi és intézményrendszerre vonatkozó előírásokat, játékszabályokat. Ha a médiát az egyik politikatudományi felfogás nyomán önálló hatalmi ágnak tekintjük, ez a kijelentés különös hangsúlyt kap.
Hozzátehetjük: posztmodern szempontból is alkotmányról, a reprezentált világ alkotmányáról van szó. Vagyis míg az alkotmány mint a legalapvetőbb és legfelsőbbrendű jogi norma a valós világ – az állami és társadalmi berendezkedés – alapvető jogi kereteit jelöli ki, addig a médiatörvény a média által (re)prezentált világ alapnormája, s e világ alapvető jogi kereteit határozza meg.

A médiatörvénynek tehát az alkotmányra emlékeztető vonásai magyarázzák többek között az alapelvek és több, ezekhez kapcsolódó fogalom hangsúlyos használatát, ugyanakkor kifejtetlenségét. Hiszen az alkotmánynak nem lehet feladata a – történelmileg változó jelentéstartalmú – alapelvek részletes meghatározása. Ettől ugyanis merevvé és – mivel nem tudja követni a technológiai és egyéb változásokat – adott esetben alkalmazhatatlanná válna a legfelsőbb jogszabály. A napi médiagyakorlatból következő problémák megoldására – így többek között a fogalmi meghatározások árnyalására – az ORTT határozataiban kell sort keríteni.
Fontos megemlíteni azt is, hogy a médiaszakma és az újságírói etika kérdéseit Magyarországon is egyre elterjedtebben rendezik médiakódexekben, amelyek iránymutatást nyújtanak a gyakorló újságírók, szerkesztők számára. Bár a szakmai önszabályozás nem tekinthető a jogi szabályozás részének, az etikai kódexek nagyban támogathatják a tételes médiajog következetes alkalmazását (Sükösd–Csermely 2001).

A médiatörvény nemzetközi összehasonlító perspektívában

E ponton érdemes lehet a magyar médiarendszert és törvényi szabályozást elhelyezni a világon elterjedt demokratikus médiarendszerek és médiaszabályozási típusok között. Az összehasonlítást számos szempont szerint lehet elvégezni. Itt három fő szempontot emelünk ki, s nem foglalkozunk részletes összehasonlítással (például a médiafelügyelet intézményi és kinevezési rendszereivel, stb.).

Nemzeti médiarendszerek: USA vs. Európa

Vizsgálni lehet például a kereskedelmi és a közmédia arányát a nemzeti médiarendszerben. Ebből a szempontból az amerikai modell áll szemben az európai tradícióval. Az Egyesült Államokat a rádiózás megindulásától, az 1920-30-as évektől a kereskedelmi médiaszerkezet dominanciája jellemezte. Ez szemben áll a nyugat-európai médiaszerkezet hagyományával, amely a közszolgálati média monopóliumára épített egészen az 1970-80-as évekig (Bajomi-Lázár 2000).

A magyar és közép- és kelet-európai elektronikus médiát a kezdetektől – a rádió második világháború előtti elterjedésétől – államközpontúság jellemezte. Az államközpontú médiaszerkezet Magyarországon lényegében egészen 1997-ig, a kereskedelmi média megjelenéséig megmaradt. Nem szabad egyenlőségjelet tenni a kelet-európai kommunista diktatúrák propagandát szolgáló pártállami médiamonopóliumai és a nyugat-európai demokráciák háború utáni közszolgálati médiamonopóliumai közé. Néhány hasonlóság azonban szembeötlő. Ilyen volt maga a monopólium ténye, a verseny kiiktatása a médiapiacról, a magánmédia száműzése, a „komoly stílus”. Az államközpontú európai médiatörténeti hagyomány – s ezen belül mindkét változat, a diktatórikus és a demokratikus – tehát szemben áll az amerikai kereskedelmi média mintájával.

Ez a szabályozási megoldásokra is vonatkozik. Magyarország e szempontból a közös európai államközpontú hagyományhoz tartozik. De a párhuzam nemcsak a dereguláció előtti múltra áll. A hasonlóság nyilvánvaló az 1970-80-as évek nyugat-európai deregulációja és az 1990-es években a közép- és kelet-európai posztkommunista országokban végbement dereguláció között. A közmonopóliumok (nyugaton a hagyományos közszolgálati média, keleten a pártállami propagandamédia) felszámolása, a kereskedelmi és a közösségi média térhódítása, kihívása a hagyományos közszolgálati média számára a programkínálat, a stílus stb. területén hasonlóan ment végbe. Csak éppen Közép- és Kelet-Európában a különböző szabályozási hullámok egymásra torlódtak. Az 1990-es években, a demokratizálódás megindulásával itt néhány év alatt egyszerre kellett radikálisan megoldani olyan kérdéseket, amelyekre Nyugat-Európában évtizedek adattak. A közmédia szférája azonban a demonopolizálás, dereguláció végeztével, a plurális médiarendszerben is jóval nagyobb arányú maradt Nyugat-, illetve Közép- és Kelet-Európában, mint az amerikai rendszerben. E szempont szerint tehát Magyarország ma is egyértelműen az európai médiarendszer – immár megváltozott – modelljéhez tartozik.

Angolszász vs. kontinentális jog

Másodszor, megvizsgálhatjuk a magyar médiajogi megoldásokat a jogrendszerek alaplogikája, a kodifikációs megoldások szempontjából is. Itt alapvetően az angolszász és a kontinentális jogi kultúrát különíthetjük el. Az angolszász (elsősorban az Egyesült Államokat és Angliát jellemző) jogszemlélet hagyományosan keretszabályokat, kerettörvényeket alkot. A keretszabályokon kívül alapvető jelentőségük van a precedens értékű bírósági ítéleteknek, ezeket kell követniük a jogalkalmazóknak, ezek a jogrendszer szerves részeit alkotják. A bírói ítéletek tehát jogforrási tulajdonsággal bírnak. Az angolszász jogrendszer egyszersmind deregulációs jellegű. Ebben a rendszerben a jogszabályok általában nem tartalmaznak részletes előírásokat.

Bár számos „kevert rendszerű” jogi kultúra létezik Európában, általánosságban elmondható, hogy a kontinentális európai jogfelfogás a részletező jogszabályi megoldásokat részesíti előnyben. Ugyanakkor a bírósági és más hatósági esetjog általában nem tartozik a jogforrások közé. (Azonban nem feledkezhetünk meg arról, hogy az esetjog természetesen mindig tagadhatatlanul jelentős hatást gyakorol a jogalkalmazásra.) A kontinentális jogfelfogás a német jogszemléletben jelenik meg egyik legmarkánsabb formájában.
E második szempontból, a jogrendszerek, szabályozási rendszerek szempontjából tehát a magyar médiaszabályozás – és a magyar jogrendszer egésze – a kontinentális szabályozás, és ezen belül a német jogi tradíció logikáját követi. A médiatörvény rendkívül részletes előíró fejezetei kifejezetten a részletes német szabályozás hagyományából merítettek.

A politikai hatások kezelése: a szabályozás részletessége

Végül vizsgálni lehet a közszolgálati média vezetőinek és a kereskedelmi médiát szabályozó testületek tagjainak kinevezését, a médiához való hozzáférés szabályozását, a közmédia finanszírozási forrásait, a belföldi magánmédia külföldi tulajdonának maximalizálát, a tulajdoni koncentráció szabályozását, a hazai médiaproduktumok kvótáit stb. Ezek azonban az intézményi és szabályozási részletek összehasonlításához vezetnek, ez pedig itt nem lehet célunk.

Az általánosabb szempontok – a politikai hatások kezelése, a szabályozás részletessége – szerint négy típust különíthetünk el.⁹

Az első csoportot a jogi szabályozottság viszonylagos hiánya jellemzi. Ide olyan államok tartoznak, ahol nem volt szükség arra, hogy rendkívül részletes törvényi garanciák biztosítsák a közszolgálati médiaintézmények státuszát, mert a demokratikus működés fő garanciája a nagy hagyományokra visszanyúló demokratikus politikai kultúra, szokásjog, jól működő egyeztetési mechanizmusok és a médiumok belső statútumainak megléte. Ebbe a csoportba sorolható például a nagy-britanniai BBC, illetve a norvég és svéd közszolgálati média szabályozása. Mindez nem jelenti azt, hogy a technológia fejlődése nem hozhat magával bizonyos szabályozási kényszert. Sőt, azt mondhatjuk, hogy ez a szabályozási állapot viszonylagos fejletlenséget is takarhat, tekintetbe véve a dereguláció kihívását és a hagyományos tömegkommunikációval összeolvadó új médiatechnológiák – a multimédia, az internet – nyújtotta kommunikáció-technológiai lehetőségeket.

A második csoportot azok az országok alkotják, ahol a médiaszabályozásban a politikai érdekek kezelése bonyolult, ám az értelmezés letisztultnak tekinthető. Itt két alcsoportot különböztethetünk meg. Az egyiknél erős politikai és társadalmi ellenőrzést tükröző jogi szabályozás figyelhető meg: a politikai képviselet arányainak mutatói például a döntéshozó testület(ek) tagjainak jelölése, kinevezése, a tagok státusa és szavazati értéke. E modell nyíltan beengedi, ám ugyanakkor korlátozza is a politikai érdekek hatását: ez a helyzet például Franciaországban. Németországban a jogi kultúrához szervesen illeszkedő, tehát rendkívül részletesen kidolgozott médiajogi mechanizmusok szerint a részletes szabályozás által a társadalmi szervezetek kontrollja érvényesül a politikai pártatlanság érdekében.

A másik esetben minden politikai befolyást igyekeznek szinte klinikailag kiszorítani. Erre jó példa az Egyesült Államok, ahol a kereskedelmi média dominálja a médiapiacot. A politikai pártatlanság közvetlen biztosítéka itt az egymást árgus szemekkel figyelő tőkeerős magántévék piaci kontrollja és az újságírói objektivitás szakmai kódexekben és az újságírói hagyományban megjelenő szakmai parancsa.

A harmadik csoportba azok az országok tartoznak, ahol a demokratizálódási folyamatok már viszonylagos sikert arattak, de a demokratikus politikai játékszabályoknak nincsenek jelentős történelmi hagyományaik, és a demokratikus politikai kultúra csak korlátozottan nyert teret. A szabályozás és annak értelmezése egyaránt képlékeny. Fontos szerepe van az utólagos etikai kontrollnak és a közélet, a kritikai nyilvánosság nyomásának a médiaszabadság biztosításában. Ide sorolható például Portugália, Spanyolország vagy Törökország.

A negyedik típust egy szűk politikai-gazdasági elit által gyakorolt médiairányítás jellemzi: erre példa Görögország. Hasonló a helyzet Olaszországban, ahol a parlamenti pártok gyakorolnak irányítást a közszolgálati média felett, a kereskedelmi médiában pedig másutt elképzelhetetlen monopóliumok jöttek létre. Az e modellhez tartozó országokban vagy viszonylag szellős a szabályozás, s ezt a lehetőséget használják ki az elitek rablógazdálkodásra, vagy a törvényi biztosítékok léteznek ugyan, de nem érvényesítik őket.

A közép- és kelet-európai posztkommunista országok médiaszabályozásai a harmadik és a negyedik csoportba tartoztak a demokratikus átalakulás kezdetén (a folyamat voltaképpen egy ötödik típustól, a kommunista propagandamédiától indul). A médiatörvény elfogadásával a magyar szabályozás a harmadiktól a második csoport felé mozdult.

A magyar kodifikációs megoldás bizonyos elemeiben a német, más megoldásaiban a francia modellhez áll közel. A némethez annyiban, hogy a társadalmi szervezetek képviselőiből álló kuratóriumoknak nagy szerepet ad a közmédia felügyeletében. A franciához annyiban, hogy a parlamenti pártokat beengedi a közmédiumokat felügyelő testületekbe és a nemzeti médiafelügyelet szervezetébe. Ugyanakkor a francia példánál erősebben – szándéka szerint rendkívüli mértékben – korlátozza a kormánypártok lehetséges befolyását. Az Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT) tagjait és a közszolgálati médiakuratóriumi elnökségeket például a parlamenti pártok jelölik, s e testületeket kormánypárti jelölésű elnökök vezetik. Ám a törvény az ellenzék számára garanciákat ad a döntéseknél a megegyezési kényszer, a konszenzusalkotás előírásával. Meg kell jegyezni azt is, hogy a parlamenti pártok által jelölt, megválasztott tagok nem a parlamenti pártarányoknak megfelelő mértékben vesznek részt a médiafelügyeleti szervekben, hanem a kormánypártoknak és az ellenzéknek azonos arányú a képviselete. (Ezt a tagok számának vagy szavazati súlyának kiegyensúlyozásával biztosítja a hazai szabályozás.)

A médiatörvény értékelése felé

A médiatörvény alkalmazásának hatodik évében a jogalkalmazó szervek tevékenysége – így az ORTT határozatai és a bírósági gyakorlat – nyomán, illetve a piaci szereplők és a szakmai szervezetek tapasztalatai alapján ma már elvégezhető a médiatörvény teljes körű és részletes elemző értékelése (Cseh 1999). A jelen tanulmánynak azonban ez nem célja. Itt öt fontos szempontot emelünk ki.

Általános értékelés – jogbiztonság

A médiatörvény – mint az egyik sarkalatos rendszerváltó törvény – megteremtette az elektronikus médiumok működésének alapvető kereteit és viszonylagos jogbiztonságot teremtett a média területén. A törvény eredménye, hogy a jelenleg hatályos magyar médiaszabályozás megközelíti az alkotmányos követelményeket (Alkotmány, 61. §). Vagyis a médiatörvény biztosította a törvényes kereteket a sajtószabadságnak és a vállalkozási szabadságnak – tágabb értelemben a demokratikus berendezkedésnek és a kapitalista médiarendszernek – megfelelő médiatípusok kialakulásához.

Országos médiatörténelem és a médiatörvény

Az országos médiaszíntéren döntő a médiatörvény elfogadása által indított változás. Ha a médiumok vételkörzetét vesszük alapul, akkor először az országos médiumok jogi környezetére – kötelezettségeikre, jogaikra, szabályozásukra – és a kialakult gyakorlatra tekinthetünk A médiatörvény kitüntetett jogi helyzetet határoz meg a nemzeti közszolgálati média – a Magyar Televízió, a Magyar Rádió és a Duna Televízió – számára. Ugyanakkor a médiatörvény tette lehetővé az országos kereskedelmi média jogi státuszának kialakítását azzal, hogy meghatározta alapításuk és frekvenciához jutásuk feltételeit, és pályázati eljárást írt elő.

Az első frekvenciapályázatok nyomán jutott országos műsorszórási lehetőséghez 1997-ben az első két hazai kereskedelmi tévé – az TV2 és az RTL Klub –, és az első két kereskedelmi rádió – a Danubius és a Juventus.

E változások történelmi időszakot jeleznek. Az 1990-es évek második felében, a médiatörvény elfogadása nyomán tört meg a közmédia pártállamból örökölt monopóliuma. Ekkor alakult ki a média pluralizmusa, ekkor alkottak az egymással versengő köz- és magántévék a valódi médiapiacot. Csak ekkor, hét évvel lemaradva követte a média tényleges rendszerváltása a politikai rendszerváltást. A nemzeti médiatörténelem e jeles korszaka a médiatörvény medrében haladt, ezért a törvény vizsgálata, megértése kulcskérdés a hazai médiatörténelem egészének megértése szempontjából.

Ugyanakkor a médiapolitikai és médiajogi helyzet korántsem konszolidálódott teljesen. Az ezredforduló körüli években állandósuló vezetési válsággal küzd, elnök és kuratórium (vagy teljes kuratórium) nélkül, komoly jogi és politikai viták közepette, csődközeli helyzetben, rohamosan fogyatkozó közönséggel működik a Magyar Televízió. A kuratóriumi elnökség megválasztásának halogatásával mulasztásos törvénysértést követett el a második országgyűlés. A harmadik ciklusban pedig a csonka (ellenzéki kurátor nélküli, csak kormánypárti kinevezettekből álló) kuratóriumi elnökségek is állandósuló politikai és jogi viták tárgyaivá váltak. Hosszabb időre állandósult vezetői válsággal küzd a Magyar Rádió és anyagi gondokkal küszködik Duna TV is. Mindez amellett szól, hogy a politikai elemzés mellett feltárjuk a médiajog és a médiafinanszírozás törvényében rögzített összefüggéseit, a közmédia törvényben szereplő pénzügyi kérdéseit, a válságot okozó politikai, jogi, gazdasági tényezők együtthatását.

Helyi médiatörténelem és a médiatörvény

A médiatörvény elfogadása döntő változást eredményezett az országos médiumok mellett a helyi médiumok – rádiók, televíziók, kábelhálózatok – szempontjából is. A helyi média kérdéseinek reflektorfénybe állítása, beemelése a törvény értékelésének szempontjai közé több ok miatt is fontos lehet.

Először egy aktuális gyakorlati ok szól amellett, hogy a helyi médiára figyeljünk. Az 1990-es évek végén és a 21. század elején zajló frekvenciapályázatok eredménye évekre megrajzolja a helyi média térképét. Az eddig hiányos vagy jogi státusát tekintve bizonytalan szabályozás helyét – a médiatörvény, az 1996. augusztus 31-én kihirdetett Általános Pályázati Feltételek (ÁPF) és az 1998-2001 közötti konkrét frekvencia-kiírások nyomán – jogilag szabályozott versenyhelyzet foglalja el. A pályázatok nyertesei pedig talán végre elkezdhetnek hosszú távra tervezni: a mai győztesek évekre vagy akár évtizedekre a helyi média főszereplői maradhatnak. A médiatörvény eredménye, hogy nemcsak a nagyléptékű médiatörténelem országos alakulásának vagyunk tehát tanúi, hanem ezek az évek az egyes médiaintézmények – több száz helyi rádió és tévé – történetében is kritikus korszakot jelentenek.

Másodszor, az 1990-94 között zajló, majd az 1998-tól ismét kiújulni látszó médiaháborút övező figyelem elsősorban az országos médiára vonatkozott, s a helyi elektronikus média kérdései jóval kisebb figyelmet kaptak. Tapasztalatunk szerint a közfigyelem arányai alig változtak a „médiabéke” megkötésével, a médiatörvény 1995 végi elfogadását követő néhány évben. A legnagyobb figyelem az országos közszolgálati média kuratóriumait, pénzügyeit és az országos kereskedelmi tévék pályázati versenyét övezte. Holott nemcsak az országos médiaszíntéren vagyunk történelmi változás tanúi. Magyarországon ezekben az években bontakozik ki az elektronikus média pluralizmusa helyi szinten is, s ez a történelmi váltás – a sajtószabadság médiaszabadsággá teljesedése – e terepen is feltétlenül figyelmet érdemel.

A helyi tévék, rádiók hangsúlyozásának harmadik oka, hogy a helyi média a helyi közélet fontos fóruma, a demokráciakonszolidációjának lényegi terepe. A nagy- és kisvárosok, a falvak és régiók független médiája a véleménynyilvánítás szabadságának helyi garanciáját, a véleménypluralizmus helyi lehetőségét, az országgyűlési és önkormányzati választási kampány fontos fórumát adhatja. Ehhez persze a helyi médiának nemcsak az országos, hanem a helyi hatalomtól való függetlenítése is szükséges. A helyi hatalom ugyanis lehet a központi hatalom ellensúlya, de a helyi polgárok szempontjából lehet közvetlenebbül elnyomó is, mint a központi hatalom. A helyi polgárok életét közvetlenül befolyásoló információk manipulálása a helyi önkormányzat által más jellegű – adott esetben súlyosabb – következményekkel járhat, mint az országos média egy-egy elfogult műsora. (Gondoljunk például egy szemétégető vagy atomhulladék-temető telepítése körüli helyi vitákra.) A médiatörvény előírja a helyi médiának a helyi hatalomtól – önkormányzattól, polgármesteri hivataltól – való függetlenedésének szükségességét, a volt önkormányzati média átalakulását. Ez az előírás, s a nyomában megindult tényleges intézményi átalakulás feltétlenül figyelemre méltó. A független helyi média véleményünk szerint némileg kiigazíthatja a Budapest-centrikus magyar közélet eltolódott arányait is.

Negyedszer, a helyi média gazdasági ereje folyamatosan növekedett az elmúlt években. A helyi szolgáltatóknak, kereskedőknek, vállalkozásoknak ott érdemes hirdetniük, ahol vásárlóik a legkisebb költséggel elérhetők. Erre a helyi tévék és rádiók nyújtanak versenyképes lehetőséget. Ahogyan az elmúlt években a megyei és helyi sajtó egyre nagyobb szeletet követelt magának a reklámtortából, a helyi média is kihívást jelent – ha arányaiban egyelőre a megyei és helyi sajtónál kisebbet is – az országos médiumoknak. Bár egy-egy helyi médium reklámbevétele eltörpül az országosoké mellett, a helyi média összességében többmilliós közönség piacát éri el, és komoly gazdasági erőt képvisel. Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy e médiumok jelentős része ma nullszaldós vagy ráfizetéses módon működik. A helyi tévék esetében többen nehezen tudnak önkormányzati vagy más támogatás nélkül életben maradni. A nyereséges helyi rádiók és a kábeltévék közül pedig sokan egyelőre visszaforgatják, azaz újra befektetik nyereségüket technológiájuk fejlesztésébe.

A helyi médiumok az eredeti tőkefelhalmozás időszakát élik. Az ezredforduló éveiben induló helyi műsorszolgáltatók közül valószínűleg többen elhullanak majd a versenyben, a nagyobb helyi, körzeti, országos és nemzetközi halak megpróbálják majd megenni a kicsik egy részét. A tőkekoncentrációs folyamatok és az intézményi-gazdasági átalakulás mai időszerűsége, s mindezek jogi szabályozásának kérdése is a helyi média iránti figyelemre ösztökél.

A médiatörvény és az európai jogharmonizáció

Magyarország Európai Uniós tagságának közeledtével egyre élesebben vetődik fel a kötelező uniós szabályozás, a közösségi joganyag átvételének kényszere. Ez csatlakozási tárgyalások folyamatában és egyéb fórumokon már okozott diplomáciai gondot az országnak. 1995 decemberében, mikor a törvényhozók a médiatörvényről szavaztak, sok tekintetben tudatában voltak annak, hogy egy nem teljesen EU-konform médiatörvényt segítenek világra.

A magyar médiatörvény és az EU-előírások közti jogi diszharmónia okai között megtalálható az a túlpolitizáltság, amely a médiaháborút is okozta. Ugyanakkor a kérdés az ország szempontjából konkrétan az OECD és az Európai Unió követelményeinek való egyidejű megfelelés dilemmájaként vetődött fel. A világ legfejlettebb országait tömörítő OECD Magyarországot 1996-ban vette fel a tagjai közé. Az OECD az 1990-es évek elejétől fontos szerepet játszott az átmeneti gazdaságú országok gazdasági jövőjének formálásában. Az OECD USA-érdekeket képviselő lobbistái intenzíven követték a magyar médiatörvény alkotásának folyamatát, különösen annak utolsó fázisát. Így történhetett meg, hogy az illetékes parlamenti bizottságot arról értesítették a törvény elfogadása előtt, hogy az európai művekre vonatkozó protekcionista uniós normák beemelése a hatályos magyar jogba veszélybe sodorhatja az ország OECD-be való felvételét.

A helyzet hasonlított a 22-es csapdájához, mert az esetleges OECD-tagságot egyben az EU-tagsági felvétel katalizátoraként tartották számon. Tehát lényegében az OECD szívós lobbitevékenységének köszönhető, hogy az európai művekre vonatkozó kvóták a médiatörvényben hiányosan, nem teljes körűen, sajátos mutációkban szerepelnek.

Röviden, a teljesség igénye nélkül, arról van szó, hogy az OECD-kódex a láthatatlan műveletek liberalizációjáról (a „kódex” 9. cikkelye) médiapiaci szempontból kimondja, hogy a tagállamok nem részesíthetik előnyben az egyik OECD-tagállamból származó például film- vagy televíziótársaságot egy másik tagállamból származóval szemben. Tulajdonképpen ez a fő oka annak, hogy hazánk az OECD-tagjaként tett nemzetközi kötelezettségvállalása miatt a médiatörvényben jelenleg nincs helye az európai művekre vonatkozó kvóták törvényi bevezetésének.

A médiatörvény európai szabályozással összeférhetetlen előírásainak módszeres kimutatása mára megtörtént (Cseh–Sükösd 1999; Cseh 1999). Azonban a médiatörvény módosításához az alkotmány kétharmados többséget, azaz széles körű politikai egyetértést kíván meg, amely a mai napig hiányzik. Ezt a megállapítást támasztja alá az a tény, hogy bár 1999 őszén egy kormányrendelet előírásának megfelelően az Igazságügyi Minisztérium már elkészített egy tervezetet a médiatörvény módosításáról, ez a mai napig (2001 márciusa) nem szerepel a parlamenti jogalkotási tervben.¹⁰

A digitalizáció és a médiakonvergencia

A médiatörvény módszeres vizsgálata és értékelése felé vezethet a médiatechnológiai változások, trendek mérlegelése is. Az 1990-es évek elejétől kezdve az audiovizuális ipar gyakran lepi meg a világot olyan technikai újdonságokkal, amelyek konkrét megoldásra váró szabályozási kérdéseket vetnek fel. Így a műholdas tévézés, majd az internet terjedése, a médiakonvergencia folyamata (ezen belül az internetes tévé- és rádióadások megindulása), a digitalizáció jelentős kihívásokat jelentenek a médiapolitika és jogalkotás számára. Ez nemcsak Magyarországot, de az Egyesült Államokat és az Európai Uniót is arra készteti, hogy hagyományos médiaszabályozását újragondolja. A médiakonvergencia folyamatában egyfelől új tartalmak, új műfajok, új kapcsolódások (linkek, interface-ek) jönnek létre, másfelől hagyományos műfajok és tevékenységek helyeződnek át a virtuális térbe (például e-kereskedelem, e-kormányzat). Az új helyzetben a törvényalkotónak újra kell gondolnia a vonatkozó, ám a „hagyományos térre és tartalomra” szabott jogszabályokat a virtuális tér szempontjából. Ez a kihívás nem hagyhatja érintetlenül a hagyományos média területét sem. A digitális műsorterjesztés ugyanakkor nem hoz létre új műfajokat, új tartalmat, hanem megsokszorozza az átvihető jelek, tartalmak mennyiségét és nagyban javítja a kép és hangátvitel technikai minőségét.

Összegzés: jó/rossz törvény avagy jó/rossz politika?

A magyar médiatörvény történelmi léptékkel mérve új, működőképességét, alkalmazhatóságát, erősségeit és gyengéit csak az idő döntheti el. A médiatörvény feltétlen érdeme, hogy megteremtette az alapvető törvényes kereteket a duális médiapiac kialakulásához Magyarországon. Hatálybalépésével megkezdődhetett az országos és helyi rádiók, televíziók demokratikus törvényi keretek közötti működése. A jelenleg hatályos magyar médiaszabályozás a német és a francia modellt vette mintául. A törvény hat éves alkalmazása azonban számos értelmezési és (újra)szabályozási dilemmát vet fel (Cseh–Sükösd 1999; Cseh 1999).

Mindenképpen a figyelemreméltó tanulságok közé tartozik a politikusok és a jogalkotók számára például a magyar közszolgálati tévék (az MTV és a Duna TV) állandósulni látszó pénzügyi válsága, az ORTT jelenlegi közjogi státusából eddig adódott konfliktusok, a közszolgálati médiumok kuratóriuma működési szabályainak strukturális ellentmondásai, az MTV kuratóriumi elnökségének hiánya, majd csonkasága, az MTV és a Magyar Rádió krónikus vezetői válsága, s a Parlament ezzel kapcsolatos említett mulasztásos törvénysértése. A felsorolt példák ugyanis közvetlenül érintik a jogbiztonság alkotmányos elvét, és nehezítik a médiarendszer demokratikus gyakorlatának meghonosodását Magyarországon.

Meg kell jegyezni: hasonló problémák – például a közmédia vezetésének kinevezése, a dereguláció után a kereskedelmi média előretörése, a kábelek, műholdak, a digitális adattovábbítás és az internet szabályozási kényszere – nyomán a jogi megoldások keresésének kényszerével a nagy múlttal rendelkező médiademokráciák is szembesültek, illetve szembesülnek. A technológiai fejlődéssel jelentkező globális – vagy legalábbis a fejlett világot érintő – kihívások mindenhol azonosak. A különbség elsősorban abban áll, hogy az újonnan demokratizálódó országokban a szabályozás hagyományainak kialakulatlansága miatt még számos olyan kérdés megoldásával is foglalkozni kell, amely a nagyobb múltú nyugati demokráciákban már lekerült a napirendről.

A törvény betűje természetesen önmagában semmire sem garancia, hiszen a médiumok nem tudják magukat függetleníteni a történelmi, társadalmi, aktuálpolitikai környezettől és attól a jogi kultúrától, amelyben működnek. Diktatórikus, tekintélyelvű vagy a kisebbségre fittyet hányó többségi elvű demokratikus hatalomgyakorlás esetén a legkényesebb nemzetközi sztenderdeket kielégítő médiatörvény is pusztán papír és nyomdafesték marad.

Ugyanakkor alapvetően fontos jogalkotási követelmény a médiumok működésére vonatkozóan, hogy a jogszabály megfeleljen a valós társadalmi viszonyoknak, és így „működőképes” legyen. Hiszen a jogkövető magatartást technikai és jogszociológiai értelemben egyaránt megnehezítő vagy lehetetlenné tevő jogszabályok alapvető kerékkötői lehetnek a médiademokrácia meggyökeresedésének.

Végül kiemelendő, hogy a „jó szabályozás” önmagában kevés garanciát nyújt a médiaszabadság kiteljesítésére. Ez csupán szükséges, de nem elégséges feltétele a demokratikus, szabad, független és sokszínű média működésének. Ehhez szükség van toleráns, demokratikus, konszenzuskereső politikai kultúrára és kormányzati magatartásra is. Ám a másik oldal ugyanilyen fontos: egy „rossz médiatörvény” hatálybalépése után hamar járhat jóvátehetetlen következményekkel.

Irodalom

Arato, Andrew (1996): The Hungarian Constitutional Court in the Media War: Interpretations of Separation of Powers and Models of Democracy. In: Sajó András–Price, Monroe (szerk.) Rights of Access to the Media. The Hague: Kluwer Law International, 225-242. o.
Bajomi-Lázár Péter (2000): Közszolgálati rádiózás Nyugat-Európában. Budapest: Új Mandátum.
Bajomi-Lázár Péter (2001): A magyarországi médiaháború. Budapest: Új Mandátum.
Bozóki András (1990): Út a rendszerváltáshoz: az Ellenzéki Kerekasztal. Mozgó Világ, augusztus.
Cseh Gabriella (1999): Hogyan módosuljon a médiatörvény? In: Csermely Ákos–Ráduly Margit –Sükösd Miklós (szerk.): A média jövője. Internet és hagyományos média az ezredfordulón. Budapest: Média Hungária Kiadó, 221-225. o.
Cseh Gabriella–Sükösd Miklós (1998): Hollywood’s Hungarian Offensive. Tensions over television. Transitions, Vol. 5, No. 4, April, 42-47. o.
Cseh Gabriella–Sükösd Miklós (1999): Médiajog és médiapolitika Magyarországon I. Médiajog. Budapest: Új Mandátum.
Csizmadia Ervin (1995): A magyar demokratikus ellenzék (1968-1988). Dokumentumok. Budapest:
T-Twins Kiadó.
Hankiss Elemer (1996): The Hungarian Media War of Independence. In: Sajó András–Price, Monroe (szerk.): Rights of Access to the Media. The Hague: Kluwer Law International, 243-258. o.
Hollósi József (összeállította): HIX (Hollosi Information Exchange) off-line archívum, 1990-1998. A HIX és az Internetto közös CD-melléklete. Budapest, é.n. [1998].
Kóczián Péter (1999): Frekvencialovagok. Az ORTT szerepe a frekvenciaprivatizációban. In: Csermely Ákos–Ráduly Margit–Sükösd Miklós (szerk.): A média jövője. Internet és hagyományos média az ezredfordulón. Budapest: Média Hungária Kiadó, 149-166. o.
Nagy Krisztina (2001): A médiatörvény reklámra és támogatásra vonatkozó szabályainak értelmezése az ORTT döntéseiben. Budapest: Kézirat.
Simó György (1993): Mindent szabad, ami nem Tilos? Mozgó Világ, november, 91-96. o.
Sükösd Miklós (1992): Médiaháború Magyarországon. Mozgó Világ, október.
Sükösd Miklós (1993a): Az alternatív nyilvánosság. Mozgó Világ, november, 79-90. o.

© Médiakutató Alapítvány 2000–2024.   Impresszum