• English

• Rovatok
• Kulcsszavak
• Szerzőink
• Rólunk
• Kéziratok benyújtása
• Etikai szabályok
• Publikációs pályázat

Médiakutató 2001 tavasz

Jog

Kertész Krisztina:

A média szabályozása az Európai Unióban és Magyarországon. A jogharmonizáció folyamata az audiovizuális szektorban

A jogharmonizáció folyamata az audiovizuális szektorban ¹

Az alábbi írás röviden bemutatja a rádió és a televízió nyugat-európai szabályozásának történetét, majd ismerteti az audiovizuális szektorra vonatkozó alapvető, hatályos jogforrásokat és támogatási programokat. Végül azt vizsgálja, milyen lépések történtek eddig a magyar és az uniós szabályozás összeegyeztetése érdekében.

A médiaszabályozás története Európában

Az állami monopóliumoktól a duális médiarendszerig

Az Európai Unió tagállamaiban a média szabályozásának fejlődése az eltérések ellenére párhuzamosan haladt azóta, hogy a húszas években megjelentek az első rádióállomások. Míg az Egyesült Államokban korán kialakult a szabad versenyt támogató és csak csekély állami beavatkozást elfogadó rendszer, addig az európai országokban sokáig az állami monopólium volt a jellemző. Ezen az sem változtatott, hogy az ötvenes években megjelent az új médium, a televízió (Cseh–Sükösd 1997:29-36).
Az állami monopólium szükségességét többféle érvvel támasztották alá. Ezek közé tartozott a frekvenciák szűkössége, az adók működtetésének viszonylag nagy tőkeigénye, illetve az, hogy az állam feladata az egyes csatornákon belül a kiegyensúlyozott tájékoztatás (az úgynevezett belső pluralizmus) biztosítása.

E hármas érvrendszer azonban a nyolcvanas évekre elavulttá vált. A technikai fejlődés megszüntette a frekvenciák szűkösségét, és megsokszorozódhatott a csatornák száma. Így megkérdőjeleződött az államnak a kiegyensúlyozott tájékoztatás biztosításában játszott szerepe is. Egy sokcsatornás rendszerben ugyanis a néző vagy hallgató akkor is képes összetett és valósághű képet nyerni a világ eseményeiről, ha nem minden egyes adó működik teljesen elfogulatlanul. A belső pluralizmus szerepét a külső pluralizmus veszi át (Jakubowicz 1993).²

A nagy tőkeigényre se lehetett hivatkozni, miután bebizonyosodott, hogy a reklámpiacra támaszkodva a kereskedelmi adók nagyon is életképesek. Sok országban éppen a reklámbevételekre igényt tartó magántőke kényszerítette ki azt, hogy az állam lemondjon monopóliumáról.

A fent vázolt folyamat eredményeképpen a nyolcvanas évekre Európa országaiban (Nagy-Britanniában például a jogszabályok által kijelölt utat követve, máshol, mint Olaszországban, spontán folyamat eredményeként) kialakult a duális médiarendszer, amelyre a kereskedelmi csatornák és az állam által működtetett közszolgálati adók egyidejű jelenléte a jellemző.

Az uniós szabályozás kialakulása

Az Európai Unióban a médiával kapcsolatos fogalmak között gyakran találkozhatunk az „audiovizuális szektor”, „audiovizuális politika” kifejezésekkel. Bár a szakirodalom a mai napig adós e fogalmak pontos meghatározásával, abban konszenzus van, hogy az audiovizuális szektor a hagyományos elektronikus médiumok tevékenységén és az e médiumokra vonatkozó szabályokon túl a különböző technikai eszközök segítségével történő kép- és hangtovábbítással kapcsolatos területek összességét jelenti. Ezek közé tartozik például az audiovizuális termékek (játékfilmek, reklám stb.) előállítása, forgalmazása, terjesztése, a szerzői jogok kérdése, az internet mint új médium működésének problémái, illetve a legtágabb értelmezés szerint a távközlési szektor egészének szabályozása is.

Audiovizuális politikán az EU intézményeinek a fent jelzett területekkel kapcsolatos tevékenységét értjük. A „politika” ebben az értelemben az adott területet érintő stratégia kialakítását, a fő célok kijelölését jelenti – ez különbözik a jogtól, amelynek feladata a kitűzött céloknak legmegfelelőbb szabályozási eszközök kiválasztása és alkalmazása.
Az audiovizuális szektor a nyolcvanas évekig nem volt központi kérdés az EU politikusai számára. Jelentőségének azóta bekövetkezett növekedése legalább két okra vezethető vissza.

1. Gazdasági megfontolások. Az elmúlt évtizedekben Európában felismerték, hogy az audiovizuális szektorban rejlő gazdasági lehetőségeket csak európai összefogással lehet teljesen kihasználni. A sok kicsi és nyelvében, gyakran kultúrájában is különböző európai országnak ugyanis nincs sok esélye arra, hogy felvegye a versenyt más államok, elsősorban az Egyesült Államok tőkeerős, a világ legnagyobb részén meghatározó befolyással rendelkező audiovizuális szektorának szereplőivel.
2. Kulturális megfontolások. Míg az európai egységesülési folyamatot hosszú időn át elsősorban a gazdasági megfontolások motiválták, a nyolcvanas évektől körvonalazódott a változások kulturális dimenziója is. Az EU folyamatos bővülése mellett sokáig kérdéses maradt, sőt sokak szerint még ma is az, hogy a szervezet képes-e egységes identitást kínálni polgárainak. Márpedig az egységesülés egy meghatározott szintje után a további fejlődéshez sokak szerint az is szükséges, hogy ne csak a gazdasági, hanem a kulturális, azaz voltaképpen érzelmi jellegű motívumok is részévé váljanak a folyamatnak.

A nyolcvanas évekre az EU intézményeinek képviselői rájöttek, hogy a média segítséget nyújthat ebben. Philip Schlesinger, a skóciai Stirlingi Egyetem Médiakutatási Intézetének igazgatója úgy gondolja: elsőként az Európai Bizottság 1984-es, Televízió határok nélkül című fehér könyve vetette fel az európai integráció kulturális vonatkozásainak lehetőségét (Schlesinger 1997). E felismerés segíthet abban, hogy a nemzetállamok Európája átformálódjon, és létrejöjjön egy egységes európai kommunikációs tér, így pedig kialakuljon egy valamilyen szinten egységes európai kulturális identitás, amely a további egységesülési folyamat motorja lehet.

A fenti elképzelésekkel természetesen lehet vitatkozni. Igaz, hogy az elmúlt évtizedben az EU tett lépéseket az egységes európai identitás kialakításáért, de a hatás napjainkban még kevéssé érezhető. Ezt Schlesinger arra vezeti vissza, hogy a média sokszereplőssé vált, és ma már mindenhol a kereskedelmi adók játsszák a főszerepet. Így tulajdonképpen megszűnt a nemzetállamok befolyása a médiában, és a fogyasztók, tehát a nézők és a hallgatók egyéni szempontjai a meghatározók.
A hivatalos EU-álláspont immár nem a közös kulturális identitás saját eszközökkel történő kialakítását és fő célként való védelmét hangsúlyozza, hanem azt, hogy az európai kulturális értékeket a fogyasztókhoz eljuttatható termékek jelenítsék meg.

Az európai audiovizuális politika létrejöttének folyamata

Az egységes európai audiovizuális politika kialakításának első jelei a nyolcvanas évek intézkedéseiben fedezhetők fel. Elsőként az Európai Parlament cselekedett, amikor 1981-ben megrendelt egy olyan tanulmányt, amelynek feladata az európai informatikai helyzet és az audiovizuális ipart is érintő kérdések felmérése volt. A felkérést követően készült el a ma Schall-jelentésként ismert tanulmány. Az 1982-ben íródott Hann-jelentés pedig már arról beszélt, mennyire fontos az európai médiapiac elemeinek harmonizációja és az egységes szabványok kialakítása.

Elsősorban a fent említett tanulmányok hatására adta ki 1983-ban az Európai Bizottság Realitások és tendenciák az európai televíziózásban című jelentését, amelyben már felhívja a figyelmet az amerikai audiovizuális termékek nyomasztó fölényére, és arra, hogy az európai kultúrát milyen veszélyek fenyegetik az amerikai tömegkultúra hatásaival szemben. Ennek a jelentésnek is tulajdonítható, hogy az Európai Parlament elfogadta az úgynevezett Arfé-határozatot. Ebben rögzítették többek között a közös európai frekvenciaelosztás elvét, a filmforgalmazás egységesítésének igényét, és a jogharmonizáció szükségességét (Cseh 1998a).

A szakirodalom az Arfé-jelentés óta beszél arról, hogy egységes audiovizuális politika jött létre az Európai Unióban. Ennek elemei közé sorolják az egységes jogszabályalkotást, a műsorgyártás és -forgalmazás egységesítését, valamint a technológia és a műsorgyártás terén a közös fejlesztési programok kidolgozását.

A mai helyzet

A területet szabályozó alapvető jogforrások rendszere

Az Európai Unión belüli egységes szabályozással kapcsolatban sokáig nem volt egyértelmű, hogy a médiaszabályozás, tehát az audiovizuális politika médiafelügyeletre, bizonyos tartalmi és formai követelményekre stb. vonatkozó része az uniós vagy a nemzeti szabályozás körébe tartozik-e. Az Európai Gazdasági Közösség létrehozásáról szóló, és ezzel az egyesült Európát megalapozó, a hat alapító tag által 1957-ben aláírt Római szerződésben ugyanis a kultúrát nem sorolták a szerződés alappilléreit jelentő területek közé, ezért kulturális kérdésekben az egyes államok saját szabályozást alkothatnak. Sokáig a televíziózást és a rádiózást is a kultúrához sorolták, azonban az Európai Bíróság a Sacchi-ügyben³ kimondta, hogy a televíziózás és rádiózás a Római szerződésben szolgáltatásként említett kategóriába tartozik, ezért vonatkozik rá a közös szabályozás. A döntést azzal indokolták, hogy a rádió- és televízióműsorok sugárzása önmagában, vagyis tartalmuktól függetlenül mások javára végzett tevékenységek összességét jelenti, és ezért szolgáltatásnak minősül (Bérces 1996). A döntés után megnyílt az út a média egységes EU-szabályozása előtt.

Ez a szabályozás azonban nem terjed ki az audiovizuális szektor minden egyes elemére. A jogforrások jelenlegi rendszerét vizsgálva azt tapasztalhatjuk, hogy az EU ezt a szektort elsősorban kulturális és gazdasági oldalról szemléli. Nincsen olyan jogforrás, amely a médiafelügyeletet vagy általában a média és a politika viszonyát az egyes tagállamokra nézve kötelező erővel szabályozná. Az EU ezt a tagállamok belügyének tekinti, és a felvételre várókkal szemben sem támaszt e téren kifejezett követelményeket. Csupán azt vizsgálja, hogy az alapvető demokratikus normáknak és elvárásoknak megfelelően van-e szabályozva ez a terület (Üveges 1996).
Vannak azonban arra utaló jelek is, hogy az EU intézményei a médiafelügyelet kapcsán is bizonyos egységes megoldásokat várnak el. Így például az audiovizuális szektorral korábban foglalkozó 10. Általános Igazgatóság vezetője, Spyridon A. Pappas hangsúlyozta, hogy a tagállamokban szükség van az audiovizuális szektort felügyelő szakmai hatóságokra. Ezt azzal indokolta, hogy csak így biztosítható a gyakorlatban az uniós szabályok hatékony érvényesítése (Pappas 1998).

A szabályozás célja elsősorban mégis a piac egységének megteremtése. Ez volt a fő célja annak az irányelvnek, amelyet az Európai Bizottság által 1986. április 30-án beterjesztett tervezet alapján, hosszas viták után 1989. október 3-án fogadtak el: ez a 89/552/EGK Televízió Határok Nélkül irányelv, amelyet 1997-ben a 97/36/EK irányelvvel átfogóan módosítottak (a továbbiakban „irányelv”). Az elektronikus médiumok szabályozásának ez az irányelv a gerince. Céljai közé tartozik a műsorszolgáltatás szabad áramlását gátló tényezők megszüntetése, a szabad vétel biztosítása az EU-tagállamok polgárai számára, bizonyos tartalmi és formai követelmények rögzítése, ezáltal az egyenlőhöz közelítő feltételek teremtése a különböző tagállamokban működő szolgáltatók számára, valamint az európai audiovizuális ipar megerősödésének elősegítése.

Mindezek érdekében az irányelv

• meghatározza, melyik tagállam joghatósága alá tartoznak az egyes műsorszolgáltatók, és bevezeti az egyetlen alkalmazható jogrendszer szabályát, amelynek értelmében minden műsorszóró egyetlen, a jogszabályoknak való megfelelést biztosítani köteles tagállam joghatósága alá tartozik;
• elősegíti az európai művek készítését és terjesztését;
• szabályozza a televíziós reklámot és szponzorálást;
• szabályokat tartalmaz a kiskorúak védelmének biztosítására és a faji, nemi, nemzetiségi, vallási alapon való gyűlöletkeltés megakadályozására;
• meghatározza a helyreigazítás szabályait.

Az Európa Tanács 1993-ban elfogadta a 93/83/EGK irányelvet, amely „A szerzői jog és a szomszédos jogok néhány, a műholdas műsorszórásra és a vezetékes átvitelre alkalmazható szabályának összehangolásáról” címet viseli, és fontos lépést jelentett az e téren létező nemzeti szabályok harmonizációja felé (Király 1998:371).
Az uniós tagállamok számára kötelező jogforrási erővel bíró irányelvek mellett meg kell említeni olyan dokumentumokat is, amelyek célja nem a szabályozás, hanem a jelenlegi helyzet felmérése és a jövőbeni teendők kijelölése. Ezek egyik típusát alkotják az úgynevezett zöld könyvek, amelyek fontos szerepet játszanak a döntések előkészítésében. Egy terület szabályozása előtt a Bizottság felkérésére a szakértők ilyen dokumentumokban összegzik a létező viszonyokat, leírják a problémákat, és javaslatokat tesznek a megoldásra.

Az audiovizuális szektor történetében kiemelkedő az 1994-ben elfogadott, „Az európai műsoripar erősítése az EU audiovizuális politikájával összefüggésben” című zöld könyv, amely az elsők között mérte fel az audiovizuális szektor helyzetét, a benne rejlő gazdasági és kulturális lehetőségeket az akkor már több éve működő média-programok eredményeinek tükrében. A másik fontos zöld könyvet a Bizottság 1997-ben fogadta el, ez a telekommunikációs-, média- és információs szektorok konvergenciájáról, illetve az ezzel kapcsolatos szabályozási kérdésekről szól.

Az úgynevezett fehér könyvek ezzel szemben már konkrét javaslatokat tesznek a szabályozás mikéntjére. Ki kell emelni azokat, amelyek a csatlakozásra váró országokkal szemben támasztott követelményeket fogalmazzák meg. Ezek közül a legfrissebbet a brüsszeli Európai Tanács 1995-ben hagyta jóvá. Ez az audiovizuális szektor szempontjából azért fontos, mert külön fejezete foglalkozik az audiovizuális szolgáltatásokkal, és az ezzel kapcsolatos jogalkotást a felvételüket kérő országokban megteendő első lépések közé sorolja (Cseh 1998a).

Az írott jogforrásokon kívül igen nagy szerepe van még a szabályozás kialakításában az Európai Bíróság gyakorlatának is, amely a vitás esetekben döntési jogkörrel rendelkezik. Az EU intézményei közül ebből a szempontból kiemelendő még a Bizottság, amely a közösségi jogszabályok nemzeti kodifikációját és az adott jogszabályok betartását felügyeli. Ennek megfelelően a Bizottság eddig háromszor kezdeményezte az Európai Bíróság eljárását, mivel álláspontja szerint egyes nemzeti jogszabályok nem feleltek meg a közösségi jogszabályoknak.

Ennek érdekében például pénzügyi segítséget nyújtanak az alkotóknak a forgatókönyvíráshoz, alkotótársak és pénzügyi támogatók kereséséhez, illetve a marketing- és forgalmazási stratégia kialakításához. A tisztán gazdasági szempont mellett a támogatások kiosztásakor figyelembe vesznek másféle érveket is. Kiemelkedő jelentőségű szempont, hogy olyan, a nemzeti szinten működő cégek által létrehozandó alkotásokat is támogatnak, amelyek megjelenítik az európai nyelvi és kulturális sokféleséget.

A forgalmazás feltételeinek javítása érdekében a médiaprogramok támogatják a forgalmazók csoportjainak együttműködését, az európai filmek mozikban való vetítését, valamint az európai művek és társaságok fontos szakmai piacokon való reklámozását. Különösen támogatják, ha legalább három különböző ország forgalmazói működnek együtt a forgalmazói kampányokban, és kiemelt figyelmet szentelnek a videós és multimédiás alkotások kiadásának és forgalmazásának, valamint azon műveknek, amelyek alkotásában legalább két, különböző országból és nyelvi környezetből származó műsorszolgáltató is közreműködik.

A nemrég lezárult Média II. programnak köszönhetően a származási országukon kívül is forgalmazott európai filmek aránya az 1996-os alig 14 százalékról több mint 22 százalékra növekedett. A külföldön is bemutatott európai filmek 60 százaléka részesült valamilyen támogatásban.

Az átfogó médiaprogramok mellett az EU támogatja az audiovizuális szektor egyes részterületeit is. Így például az Eurimages Alap támogatja az együttműködést a mozi- és tévéfilmek készítésében, a Bizottság által életre hívott Garancia Alap pénzügyi lehetőségeket kínál az audiovizuális produkciókat támogató bankok kockázatának csökkentése érdekében, míg az audiovizuális EUREKA-program olyan kormányközi fórum, amely saját pénzeszközökkel ugyan nem rendelkezik, de elősegíti az országok közötti együttműködést.

Magyarország és az Európai Unió kapcsolatai a média tükrében

Az írott jogforrások jogharmonizációja

Magyarország 1991-ben olyan Társulási Megállapodást5 kötött az Európai Unióval, amely az ekkor megindult csatlakozási folyamat jogi alapját jelenti azóta is. Hazánk és az EU között 1998 tavaszán kezdődött meg az a tárgyalás, amelyen már részletesebben elemzik a teljes jogú tagság feltételeit és az addig megteendő lépéseket. Maga a tárgyalás is több lépésből áll, a 31 területre osztott joganyag átvilágításától kezdve az érdemi tárgyalásokon keresztül jutunk el az adott fejezet lezárásáig, amit a megállapodásban foglaltak végrehajtása követ.

A joganyag átvilágítása folyamán négy kategóriába sorolják a vizsgált szabályozási területeket, attól függően, hogy lefedi-e egymást a magyar és az uniós joganyag, és ha nem fedik le egymást, akkor szükséges-e változtatni. Ha szükséges változtatni, akkor csak technikai vagy lényegi kérdésekről kell tárgyalni. Kezdetben úgy tűnt, hogy ez a terület kevés gondot fog okozni, azonban ez a vélemény a későbbiek során tévedésnek bizonyult.

A magyar médiatörvény (1996. évi I. törvény a rádiózásról és televíziózásról) néhány fontos rendelkezése mindenképpen átgondolásra szorul Magyarország európai jogharmonizációjának szempontjából. A következő területek esnek ebbe a kategóriába.

A médiatörvény tárgyi hatálya

Az irányelv 2. cikkelyének 1. pontjával összhangban a magyar médiatörvény is elfogadja a „származási ország” elvét.6 A törvény 1. § (1) bekezdése szerint: „E törvényt kell alkalmazni a magyarországi rádió és televízió műsorszolgáltatásra és az ezzel összefüggő műsorterjesztésre”. Ugyanakkor a médiatörvény 1. § (2) bekezdése úgy szól, hogy: „Ha nemzetközi szerződés így rendelkezik, e törvényt a nem magyarországi műsorszolgáltatóra is alkalmazni kell”.
A törvény 1. paragrafusa az irányelv 2. cikkéhez képest hiányosnak mondható. Ennek az az oka, hogy a médiatörvény az irányelvvel ellentétben nem rendelkezik arról, hogy melyik állam joghatósága alá tartozik a külföldről bármilyen technika segítségével Magyarországra vagy hazánkon keresztül más országba továbbított televíziós műsorszolgáltatás.

Fogalmak

A jelenleg hatályos médiatörvény 48 fogalmi meghatározást tartalmaz, míg az irányelv összesen hatot. Ez az összehasonlítás akkor is elgondolkodtató, ha számításba vesszük, hogy az irányelv csak a televíziózást szabályozza (a helyi tévék kivételével). A médiatörvény fogalmi meghatározásai közül sok szükségtelenül bonyolult, illetve az egyes meghatározások helyenként ellentmondanak egymásnak.

Az irányelv 1. cikkelyének b) pontja szabályozza a műsorszolgáltató fogalmát, miközben a fogalom kidolgozása a médiatörvény 2. § 24. pontjában található. A törvény 2. § 24. pontja az irányelv vonatkozó rendelkezéséhez képest hiányosnak mondható, ugyanis a törvény definíciójából hiányzik a „közvetett műsorszolgáltató” tartalmi eleme, vagyis a törvény szerint nem tekinthető műsorszolgáltatónak az, akinek a közvetítésével a műsorszolgáltatás technikailag megvalósul. Ezt megerősíti a törvény 2. § 24. pontjának utolsó mondata is, amely úgy rendelkezik, hogy „[n]em minősül magyarországi műsorszolgáltatásnak a Magyar Köztársaság területén kívülről származó, változtatás nélkül, egyidejűleg közzétett műsorszolgáltatás” (lásd még a korábban idézett 1.§ (1) bekezdést).

A fent elmondottakkal összhangban az irányelv 1. cikkének a) pontja szerint televíziós műsorszolgáltatás a műsorszétosztás7 is, hiszen aszerint televíziós műsorszolgáltatásnak minősül a televíziós adások nyilvánosságnak szánt továbbítása vezetéken vagy frekvencián keresztül, ideértve a műholdakat is.8 Ez azt jelenti, hogy az irányelv hatálya alá tartozik minden olyan műsorszolgáltatási megoldás, amely egy pontból több pontba juttat el televíziós műsort. Ezzel szemben a médiatörvény 2. paragrafusának 30. pontja szerint a műsorszolgáltatás „állandó megnevezéssel ellátott rádióműsor, illetve televízió-műsor rendszeres szolgáltatása előzetesen nyilvánosságra hozott adásidőben, bármely műsorterjesztő rendszer meghatározott és nyilvánosan ismertetett csatornáján bárki számára, aki megfelelő vevőkészüléket üzemeltet”.

A fentiekből következően az irányelvben említett műsorszolgáltatás része a műsorszétosztás is. Ezzel szemben a médiatörvény szerint ez nem így van, és a műsorszétosztásra ma Magyarországon csak a távközlési tevékenységre vonatkozó jogszabályokat kell alkalmazni.

Ez a szabályozási helyzet konkrét problémákat okozott hazánk és az EU között a jogharmonizációs tárgyalások során. Az eltérő meghatározás okozta problémák leginkább az úgynevezett HBO Polska-ügy kapcsán érthetők meg (Cseh 1998b). Ennek lényege, hogy a lengyelországi HBO adást (HBO Polska) a CEU Kft. magyar területről továbbította az AMOS I. műholdra, amely ezt továbbította lengyel területre. A HBO Polska műsorai azonban az uniós szabályozásban előírtaknál kisebb arányban tartalmaztak európai műveket, miközben a Lengyelországban szabályosan bejegyzett műsorszolgáltatókat az EU előírások tiszteletben tartására kényszerítette a törvény. A HBO Polska ezzel sértette más, szintén Lengyelországban működő csatornák piaci érdekeit, elsősorban a Canal Plus francia érdekeltségű tévétársaságét, amely Lengyelországban szabályosan bejegyzett önálló műsorszolgáltató.

Az ellenérdekelt társaság azt követelte, hogy kérjék számon a HBO Polskán is a Lengyelországban kötelező műsorszerkezeti követelményeket. Azonban felmerült a kérdés: melyik állam jogosult eljárni, azaz melyik országnak van joghatósága a HBO Polska felett? (A kazetták Nagy-Britanniából érkeztek a Magyarországon bejegyzett CEU Kft.-hez.) Az irányelv szerint Magyarország joga lenne eljárni, hiszen a magyar cég hazánkból továbbította műholdra a műsort. Azonban jelenleg a magyar jogszabályok szerint a CEU Kft. tevékenysége műsorszétosztásnak tekintendő, a műsorszétosztón pedig a hatályos jogszabályok szerint nem lehet számon kérni a műsorszolgáltatásra vonatkozó tartalmi követelményeket, mert a műsorszétosztás távközlési tevékenység.

A kialakult patthelyzetben az EU a francia lobbisták hatására erőteljes nyomást gyakorolt a magyar hatóságokra, hogy azok büntessék meg a HBO Polskát. A magyar hatóságok viszont arra hivatkoztak, hogy ez a magyar törvények szerint nem lehetséges. Ez az álláspont jogilag helyes is volt, azonban azt eredményezte, hogy az EU igyekezett meggátolni részvételünket a Média programban, és így a magyar audiovizuális szektor jelentős pénzforrásoktól esett el.

Az irányelv 1997-es módosítása bevezette a „teleshopping” fogalmát, amely a médiatörvényben a közvetlen ajánlatnak felel meg (2. § 22. pont). Ebben a kérdésben az irányelv a médiatörvénynél engedékenyebb, kevésbé szigorú követelményeket támaszt, hiszen az irányelv szerint a műsorokat 20 percenként lehet megszakítani teleshoppinggal.

A médiatörvény 16. § (3) bekezdése határozza meg a klasszikus reklámidő hosszát, amely kereskedelmi műsorszolgáltatók esetén nem lehet több egy órán belül 12 percnél. Ugyanakkor a törvény elválasztja a klasszikus reklámidőt a közvetlen ajánlattól a megengedett időtartam szempontjából, és a közvetlen ajánlat időtartamát maximálisan napi egy órában határozza meg (16. § (3) bekezdés). Mivel az irányelv 44. cikkelye engedélyezi a benne meghatározott előírások részletesebb és szigorúbb tagállami szabályozását, a médiatörvény módosítása Magyarország számára e helyütt nem kötelező.

A fogalmi meghatározásokkal kapcsolatban végül meg kell említeni, hogy a jelenleg hatályos médiatörvény nem tartalmaz minden követelményt azok közül, amelyeket az irányelv 12. cikke határoz meg a reklámok tartalmával kapcsolatban. Így a médiatörvényben jelenleg nem található explicit tilalom olyan reklámok közzétételére, amelyek sértik az emberi méltóságot, faji, nemi és nemzetiségi alapon diszkriminálnak, illetve sértik mások vallási, politikai meggyőződést vagy a környezet védelmét. A médiatörvényt harmonizálni kell ezekkel az irányelvi követelményekkel.

A műsorszerkezetre vonatkozó követelmények

Az irányelv a médiaszakma által talán legtöbbet idézett rendelkezése a 4. cikk 1. pontja. Ennek lényege, hogy a tagállamoknak szükség szerint megfelelő eszközökkel biztosítaniuk kell, hogy műsoraik többsége európai mű legyen. A 4. cikk 2. pontja úgy rendelkezik, hogy az európai művek aránya nem lehet kevesebb, mint az átlagosan 1998-ban volt – kivéve Görögországot és Portugáliát.
A törvény 28. paragrafusának (1) bekezdése szerint a közszolgálati televízió reklám, hírek, sportközvetítések, vetélkedők és játékok nélkül számított évi műsoridejének legalább ötvenegy százalékát magyarországi gyártású, s ezzel együtt legalább hetven százalékát európai gyártású műsorszámokból szerkeszti meg. Tehát a magyar törvény hazai gyártásról is rendelkezik, ami az irányelv 6. cikkében meghatározott európai mű fogalmi rendszerével nem egyeztethető össze. Ugyanakkor az irányelv nem ismeri az európai gyártású mű fogalmát.

A törvény ugyanezen paragrafusának d) pontja szerint a közszolgálati televízió filmalkotásokból megszerkesztett évi műsoridejének legalább 20 százalékát magyar állampolgárságú, illetve magyar nemzetiségű alkotók műveiből vagy magyar állampolgárságú, illetve magyar nemzetiségű művészek közreműködésével készült, illetőleg magyarországi gyártású filmalkotásokból állítja össze. Ezen rendelkezés lényege, hogy a magyar szabályozás a hazai alkotásokból létrejövő hazai gyártású műsorokat részesíti előnyben. Ezzel szemben az irányelv az európai mű fogalmát használja, és nem fordul elő benne az európai gyártású mű fogalma. Ezt a problémát tovább bonyolítja az a tény, hogy a médiatörvény 148. paragrafusa felhatalmazza az ORTT-t az „európai és magyarországi gyártású műsorszám fogalmának meghatározására”.

Fontos tudni, hogy az uniós jog a média működését az audiovizuális ipar részének tekinti, és a műveket (műsorokat) áruként értelmezi. Ezért a műsorszolgáltatásra vonatkozó tagállami jogszabály nem sértheti az áruk és szolgáltatások szabad mozgásának Maastrichtban kodifikált uniós alapelvét. Mivel a jelenlegi magyar megoldás a gyártás helye szempontjából diszkriminatív szabályokat állapít meg, ezzel pedig sérti az említett uniós alapszabadságokat, így a médiatörvény ezen a ponton feltétlenül módosításra szorul.
Ugyanakkor a médiatörvény idézett 28. paragrafusa, amely az európai származású műsorok arányát is előírja, csak a közszolgálati televíziókra vonatkozik, ezért tárgyi hatálya szűkebb az irányelvénél, amely a helyi televíziók kivételével minden típusú tévére vonatkozik.

A törvényben nincsen megfelelően definiálva az európai származási hely. A törvény 122. § (1) alapján országos műsorszolgáltatásra jogosult részvénytársaságban a magyar állampolgárságú, magyarországi lakóhelyű természetes személyeknek vagy magyarországi székhelyű jogi személyeknek összesen legalább a szavazati jogok huszonhat százalékával kell rendelkezniük. Ugyanezen paragrafus negyedik bekezdése szerint országos műsorszolgáltatást végző részvénytársaság igazgatóságában a tagok, közhasznú társaság esetében az ügyvezetők többségének magyar állampolgárságú, magyarországi lakóhelyű személynek kell lennie, ami ugyancsak nemzeti alapon való megkülönböztetést jelent.⁹

Magyarország és az Európai Unió médiaprogramjai

Az 1990-ben indított médiaprogramhoz a magyar filmszakma 1993 óta csatlakozhatott, elsőként a kelet-közép-európai országok közül. Ez automatikusan történhetett, tehát anélkül, hogy a csatlakozást az EU valamely feltétel teljesítéséhez kötötte volna. Azonban míg a magyar filmesek gyorsan észrevették és kihasználták a program által kínált lehetőségeket, és a profiljuknak leginkább megfelelő alapprogramot megkeresve, külföldi kollégáikkal együttműködve igyekeztek támogatást szerezni, addig hivatalos szinten sokkal nehezebben indult be a folyamat. A fő probléma az volt, hogy egyik állami szerv sem érezte igazán magáénak a problémát, illetve ódzkodtak attól, hogy előteremtsék a részvétel árát, mintegy 400-500 ezer ECU-t. Az EU hosszasan kereste, ki hivatott magyar részről megkötni a megállapodást a programba való belépésről, és végül azt hitték, a magyarok szándékosan halogatják a kérdés eldöntését. Ezért kerülhetett veszélybe már a Média I. programhoz való csatlakozásunk is, míg végül egy végső határidőként megadott, péntek délután négy órában rögzített időpont letelte előtt pár perccel Mádl Ferenc, az akkori művelődésügyi miniszter aláírta a csatlakozási dokumentumot.

A Média I. utolsó évében, 1995-ben a társult országok közül elsőként Magyarország már teljes jogú tagja volt a programnak. A tagságunk miatt végül 420 ezer ECU-t kellett befizetni, de mivel a támogatások mintegy 480 ezer ECU-t tettek ki, mérlegünk ebben az évben pozitív lett.

Az 1996-ban indult Média II. program esetében azonban már nem volt ilyen könnyű a helyzetünk. Ehhez több tényező is hozzájárult. Egyrészt a Bizottság a korábbi viszonyok zavarosságára hivatkozva (az anyagi forrásokat 19 alapprogram között osztották el meglehetősen átláthatatlan szempontok szerint) tulajdonképpen központosította a programot. Ez azt eredményezte, hogy megszűntek az alapprogramok, és a döntések a 10. Általános Igazgatóság kezében összpontosultak. Másrészt az automatikus csatlakozás lehetősége helyett az Európai Bizottság feltételeket szabott a jelentkezőknek, amely feltételek közül a legfontosabb az audiovizuális terület jogharmonizációja volt.

A jogharmonizációs feltétel teljesítését rendkívül megnehezítette, hogy ebben az időpontban már hatályos volt a magyar médiatörvény, amelynek több pontja nem volt összhangban az irányelvvel. Az EU konkrétan kifogásolta a törvény „magyarországi gyártású műsorok” kifejezését, mivel ez ellenkezik az unió nemzeti kvótákat elutasító álláspontjával, illetve hiányolta, hogy az adott időpontban (1996 elején) nem szabályoztunk európai kvótákat, pedig a határok nélküli televíziózásról szóló irányelv ezeket központi kérdésnek tekinti.
A fenti okokból hosszas egyeztetés kezdődött a két fél között. Végül kompromisszumban állapodtak meg: az országosan fogható kereskedelmi csatornákra kiírt pályázatok már tartalmaztak európai kvótákat, a magyar fél pedig megígérte, hogy a médiatörvényt az EU irányelveivel összhangban módosítja.

Ugyanakkor problémát okozott, hogy nem volt egyetlen olyan hivatalos magyar szerv sem, amely az uniós médiaprogramokhoz való csatlakozás egész kérdéskörében kompetens lett volna. Az egyes döntési jogkörök szétaprózódásának következtében 1996 májusáig a magyar fél nem tudta meghatározni, hogy ki tárgyalhat a kormány teljes felhatalmazásával. A törvényhozók megelégedtek az elért eredményekkel, és maga a filmszakma sem tudott egységesen fellépni.

Ezek után nem csodálható az EU 1996 májusi döntése, miszerint Magyarország nem tekinthető a Média II. tagjának, és nem is élvezhet a programból származó semmiféle támogatást (Kézdy-Kovács 1998).

Ekkor azonban még nem volt végleg veszve minden, mivel 1996 hátralévő részében ismét megkezdődtek a tárgyalások a Média II. programhoz való utólagos csatlakozás lehetőségeiről, és úgy tűnt, az EU kész 1997 májusában formálisan jóváhagyni csatlakozásunkat. Ekkor azonban a Canal Plus panaszával megkezdődött a már említett HBO Polska-ügy, ami miatt Brüsszel felfüggesztette a csatlakozási folyamatot. Ekkor volt még a magyar félnek egy utolsó esélye, ugyanis a Hírközlési Főfelügyelet a tevékenységét szabályozó jogszabály értelmében a továbbítási engedély meghosszabbításakor érvényesíthet európai érdekeket. Ez az utolsó remény is elszállt azonban akkor, amikor 1998 januárjában a Főfelügyelet tíz évre szóló rádióengedélyt adott a HBO Polska adását továbbító CEU Kft-nek. Ezután az Európai Parlament bizonytalan időre felfüggesztette a csatlakozásunkról szóló döntést.

Később ugyan igenlő választ adott, ám de facto Magyarország mégsem vehet részt a programban, mivel ehhez a Tanács beleegyezésére is szükség lenne. Az EU álláspontja ebben a kérdésben azóta sem változott, amit Michael Lake-nek, az Európai Bizottság magyarországi delegációvezetőjének azon kijelentése is bizonyít, hogy hazánk a médiatörvény módosításáig nem vehet részt az uniós támogatási programokban.¹⁰

A jelenlegi helyzet

Az előzőekben felsorolt problémákat a hazánk és az EU közti tárgyalások során mindeddig nem sikerült véglegesen megoldani. A magyar kormány a Bizottságnak 1998. szeptember 7-én átadott tárgyalási álláspontjában rögzítette, hogy a csatlakozás tényleges időpontjáig megvalósítja az audiovizuális területen a teljes jogharmonizációt. Vannak azonban a gyors megoldást késleltető objektív tényezők. Ezek közül a legfontosabb az, hogy a jogalkotás rendjéről szóló 1988. évi XI. törvény alapján a médiatörvényt csak kétharmados többséggel módosíthatja az országgyűlés, ami a jelenlegi parlamenti ciklusban várhatónál szélesebb körű politikai kompromisszumot feltételez. Ez igen nehézzé teszi a törvénymódosítást, amire az EU-csatlakozás miatt lenne szükség a politikailag kevésbé kényes területeken.

Ugyanakkor az érintett kormányzati szervek – a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma, az Igazságügyi Minisztérium és más tárcák – megkezdték az uniós csatlakozáshoz szükséges törvénymódosítások előkészítését. A médiatörvény kapcsán említett problémák mindegyikét meg kívánják oldani egyetlen jogszabály-módosítás keretében, amelynek koncepciója 1999 februárjára – azaz nagyjából két éve – készült el. A kész törvénytervezet 1999 májusában került a kormány elé. A kormány már ugyanabban az évben el is fogadta, azonban az Országgyűlés 2000 folyamán sem tűzte napirendre.¹¹ Mostanában a különböző médiumokban egyre több szó esik arról, hogy az uniós csatlakozás érdekében szükség van a médiatörvény módosítására. Az ellenzék álláspontja azonban az, hogy ehhez feltétlenül szükséges a közszolgálati médiumokat felügyelő kuratóriumok helyzetének rendezése, ami a mai napig nem történt meg.

Az EU legfrissebb, 2000 novemberében közzétett országjelentése két helyen foglalkozik a magyar audiovizuális szektort érintő kérdésekkel. A csatlakozás politikai kritériumainak vizsgálatakor rögzíti, hogy a sajtószabadságot Magyarországon tiszteletben tartják, de kiemeli azt is, hogy a közszolgálati médiumok kuratóriumában nincsenek jelen az ellenzék képviselői, amit a politikai befolyásolás veszélyének elkerülése érdekében a lehető leggyorsabban orvosolni kellene.¹² A Kultúra és az audiovizuális médiumok című 20. fejezetben¹³ pedig magával a jogharmonizációval foglalkozik a jelentés. Megállapítja, hogy e téren csak korlátozott előrelépés történt a közösségi joganyag átvételében, amelynek fontos része lenne a médiatörvény módosítása. Erre azonban – annak ellenére, hogy Magyarország 1999-ben rövid határidőn belül megvalósítandó célként fogadta el az audiovizuális területen való jogharmonizációt – több mint egy éve „nem volt ideje” a magyar Parlamentnek.

Összegzés

Az ismertetett szabályozási technikák helyességét elsősorban a szemünk láttára zajló technológiai folyamatok kérdőjelezik meg. A kvóták meghatározásával a szabályozás gerincét adó Televízió határok nélkül irányelvet ugyanis egy még tíz évvel ezelőtt is egyeduralkodó modellre, a földfelszíni frekvencián továbbított viszonylag kevés csatornára találták ki. A szektor azonban mára gyökeresen átalakult. Sok új típusú médium jött létre, ezekre pedig egyáltalán nem vagy csak nehezen alkalmazhatók a protekcionista hagyományokat tükröző jogszabályok. Ráadásul alkalmazásuk esetén sem érhetőek el velük valódi eredmények, hiszen a néző adott esetben a hazai gyártású, de unalmasnak talált műsor helyett számos másik közül válogathat.

A médiaprogramok által képviselt irányvonal már korszerűbbnek tűnik, hiszen ezek az audiovizuális termékek piaci pozícióinak erősítését segítik elő, ami a szektorból származó jövedelem növekedését, az itt foglalkoztatottak számának gyarapodását hosszú távon valószínűleg a jogszabályokban előírt arányoknál jobban befolyásolhatja. Ennek fontosságát talán elég azzal érzékeltetni, hogy az audiovizuális szektor már jelenleg is több mint egymillió embert foglalkoztat közvetlenül az EU-ban, ahol a háztartások 98 százalékában van televízió, és ahol az emberek naponta átlagosan 200 percet nézik a műsorokat.¹⁵

Magyarország szempontjából a fentiek mellett elsősorban az az igazi kérdés, hogy hol a helyünk ezen a hatalmas területen belül. Fontos belátnunk, hogy a magyar piac önmagában túl kicsi ahhoz, hogy a befektetők vonzó lehetőséget lássanak a hazai műsorgyártásban, ezért a nemzetközi együttműködés különböző formáira kell helyezni a hangsúlyt. Ehhez azonban szükség lenne a jogharmonizáció mielőbbi megvalósulására, amire a korábban ismertetett okok miatt kevés esély van. Ugyanakkor pozitív jelként értékelhető, hogy a kormány tárgyalásokat kezdett az ellenzékkel a kétharmados törvényekről, és törvényalkotási programja értelmében az országgyűlés a 2001. évi tavaszi ülésszakon, júniusban elfogadhatja a médiatörvény szükséges módosításait. Bizalmatlanságra legfeljebb az adhat okot, hogy ugyanezen módosítás tervezetét már az 1999. és a 2000. évi tavaszi ülésszakon is szerepeltették.

Irodalom

Bérces Zoltán (1996): A szolgáltatások szabad áramlása az Európai Közösségben. Jura, május.
Cseh Gabriella–Sükösd Miklós (1997): A médiatörvény és ami utána következik. Budapest: OSI/Alkotmány és Jogpolitikai Intézet.
Cseh Gabriella (1998a): Az európai médiumok jogi és piaci környezete és a hazai média alkotta szabályozás Bermuda-háromszöge. In: Médiakönyv 1998. Budapest: Enamiké.
Cseh Gabriella (1998b): Canal Plus contra HBO Polska. IRIS, Legal Observations of the Audiovisual Observatory, affiliated with the Council of Europe.
Halmai Gábor (1994): A véleményszabadság határai. Budapest: Atlantisz Kiadó.
Jakubowicz, Karol (1993): Freedom versus Equality. East European Constitutional Review, Summer
Kézdi-Kovács Zsolt (1998): Esély és kudarc. In: Médiakönyv 1998.Budapest: Enamiké.
Király Miklós (szerk., 1998): Az Európai Közösség kereskedelmi joga. KJK.
Pappas, Spyridon A (1998): The European Commission’s thinking on audiovisual regulatory authorities. Az Audiovisual Media and Authorities című bécsi konferencián elhangzott beszéd (http://europa.eu.int/comm/avpolicy/legis/speech_en.htm).
Schlesinger, Philip (1997): Building a collective European identity through the media. The Bulletin, szeptember.
Üveges Enikő (1999): Média és politika. Szakdolgozat, ELTE Állam-és Jogtudományi Kar.