• English

• Rovatok
• Kulcsszavak
• Szerzőink
• Rólunk
• Kéziratok benyújtása
• Etikai szabályok
• Publikációs pályázat

Médiakutató 2001 tél

Közszolgálat

Alina Mungiu-Pippidi:

Államiból közszolgálatit

A kelet-közép-európai televíziók sikertelen reformja

A tanulmány górcső alá veszi a közép-kelet-európai országok állami televízióinak átalakulását a demokratikus változások első tíz évében. Azt vizsgálja, sikeres volt-e az állami televíziók közszolgálativá való átalakítása a Cseh Köztársaságban, Lengyelországban, Magyarországon, Romániában és Bulgáriában. Továbbra is politikai ellenőrzés alatt állnak-e a vizsgált közszolgálati televíziók, vagy függetlenné váltak? E kérdésre a szerző az említett országokban az utóbbi tíz évben elfogadott médiatörvények vizsgálatával és háttérinterjúk alapján keres választ. A közszolgálati televíziózás alakulását a kereskedelmi televíziók megjelenésével kialakult új gazdasági környezet összefüggésében elemzi. Általános következtetése az, hogy a közszolgálati televízióknak fel kell venniük a versenyt a piacon, és ki kell elégíteniük a közönség igényeit, ha fenn akarnak maradni.

Előzmények: a szabadság és kijózanodás évtizede¹

Kelet-Közép-Európa utóbbi tíz éves, kivételes történetében rövid idő alatt zajlottak le olyan történelmi változások, amelyek normális körülmények között sok évet vennének igénybe. E változásokat szemléletesen példázza a közszolgálati televíziózás alakulása. Mindössze tíz év alatt a posztkommunista országokban a közszolgálati televízió a propaganda leghatékonyabb eszközéből (amelynek nyomait még mindig fellelhetjük a szerb televízióban) előbb a felszabadulás irányítója lett (a közönség még emlékszik az „élőben közvetített román forradalomra”), majd megállapodott a kisebb média- és politikai aktorok szerepénél. Ez a fejlődés nemcsak gyorsabb volt, mint a hasonló nyugat-európai változások, de alapjaiban különbözött is azoktól. A műsorszolgáltatás liberalizálása és a sajtószabadság Kelet-Közép-Európában instabil politikai és társadalmi körülmények között jelent meg, olyan társadalmakban, amelyek még keresték identitásukat és a régi kommunista berendezkedést felváltó új normatív rendszert. A valaha mindenható médiaszereplő, az állami televízió sorsának alakulására egyformán hatott a kommunista idők öröksége, amely fellelhető volt a törvényhozásban és a jogi kultúrában, és az átmenet, amely során infláció és pénzügyi megszorító intézkedések versengtek egymással. Hatást gyakoroltak rá a régi és a feltörekvő politikai elit közötti kíméletlen hatalmi harcok is. A végeredmény: ahelyett, hogy javult volna, súlyosabbá vált ezeknek az intézményeknek a helyzete. Tíz évvel később – bár a parlamentek elfogadták azokat a törvényeket, amelyek legalább formálisan közszolgálativá alakították az állami televíziót – már a kereskedelmi állomások a piacvezetők, miközben a közszolgálati csatornák növekvő deficittel és legitimációs válsággal néznek szembe.

Hogy megérthessük a kelet-közép-európai média kommunizmus utáni helyzetét, tudnunk kell, hogy a médiának itt a szabadságot nem felülről adták meg, hanem a nyitás első következményeként maguk az újságírók vívták ki azt. Csak később intézményesült; néhány országban az újságírók minden médiaszabályozást elleneztek, mert attól tartottak, hogy a politikusok a jogszabályokat szabadságuk megnyirbálására használnák. Még akkor is, amikor a jogszabályokat végül megszavazták, kalózrádiók folytatták az engedély nélküli műsorsugárzást (például Lengyelországban és Romániában). Néhol lassan, máshol gyorsabban privatizálták az állami médiát. Ez azonban nem sokat változtatott a média ellenőrzésén, mert egyik napról a másikra megjelentek az új, magánkézben levő újságok és rádióállomások is. Posztkommunista és antikommunista kormányok egyformán megörökölték a monopolhelyzetben levő televízió fölötti ellenőrzés jogát, és néhány kommunista újság szintén túlélte a váltást, de – legalábbis a kezdetekben – új újságok százai is megkezdték működésüket. Ahogy Tamás Gáspár Miklós megjegyezte, a szólásszabadság heves érvényesülése talán az átmenet legfontosabb tünete (Tamás 1999).

Az új rezsimek azonban éppúgy irányítani kívánták az állami médiát, mint annak idején a kommunisták, és az állami televízió sok esetben a kormány szócsöve maradt (O’Neill 1998: 2). Mivel azonban a régió összes országa előbb tagja lett az Európa Tanácsnak, majd társult tagja az Európai Uniónak (EU), rájuk is vonatkozott a legújabb európai műsorszolgáltatási politika, főként a „Televíziózás határok nélkül” direktíva, amely néhány éven belül a televíziós piacok deregulációjához és liberalizálásához vezetett. A magántelevíziók tehát azelőtt jöttek létre, hogy a kormányok függetlenné tették volna a közszolgálati csatornákat. Ez ösztönzőleg hatott a demokratizálódásra, és megmutatta a politikusoknak, hogy az új, plurális körülmények között árnyaltabb módon kell használniuk a médiát. A román állami televízió (TVR) például győzelemként tálalta a posztkommunista kormány 1996-os helyhatósági választásokon történt bukását, de mivel három másik magáncsatorna is közvetítette a választásokat, ezzel csak ártott szavahihetőségének.

Az átmenet általános jellemzője, hogy az emberek egykor, a kommunizmus alatt Nyugat-Európát figyelve nem erről a világról álmodtak. A nyugat-európai modell azóta vagy annyira megváltozott, hogy gyakorlatilag már nem is létezik, vagy elérhetetlen a kelet-közép-európai országok számára. Az európai szervezetekből vagy hiányzik a politikai akarat, vagy nem rendelkeznek a közszolgálati média olyan koherens modelljével, amelyet átadhatnának Közép-Kelet-Európának. A közszolgálati média megreformálására nincs olyan sikeres modelljük, mint mondjuk az igazságügy vagy a közigazgatás terén. Ezért a közszolgálati média egyfajta vákuumban maradt, és hiányoznak a reformhoz szükséges partnerek is. Ahelyett, hogy a közszolgálati média függetlenítésének ideálját szorgalmazta volna, az Európa Bizottság és az Európa Tanács arra ösztönözte a régió államait, hogy engedélyezzék a magántelevíziókat mint a közszolgálati televízió alternatíváit. Így a kelet-közép-európai közszolgálati média reformján dolgozó újságíróknak és vezetőknek a saját modelljükre kellett hagyatkozniuk. A legtöbb esetben ez a modell nagyon liberális volt, mivel az újságírókat és a vezetőket vagy külföldön képezték, vagy olyan nemzetközi közszolgálati társaságnál dolgoztak korábban, mint a BBC. Ez persze ellenérzéseket szült, mivel a reformok által veszélyeztetett csoportok ezeket az embereket „idegennek”, vagy éppen a nemzeti kultúra árulóinak tekintették.²
A következtetés nyilvánvaló. A rendelkezésre álló modellek – a BBC és az amerikai média – kicsit távoliak Kelet-Közép-Európától, és nincs itt súlyuk, ellentétben Brüsszellel, amelynek megvannak az eszközei, de – az Európai Műsorszolgáltatók Szövetsége (European Broadcasting Union – EBU) léte ellenére – nincs általánosan elfogadott, világos modellje.

A közszolgálati televízió egy lehetséges modellje

A televíziós piacok deregulációja Európa-szerte széleskörű vitát kavart a televízió szerepéről. A vita egyes résztvevői joggal hangsúlyozták azt, hogy a műsorszolgáltatással kapcsolatos elképzeléseknek illeszkedniük kell a társadalomról alkotott általánosabb elképzelések közé (Tracey 1993: 19). A közszolgálati televíziózás két fő filozófiai alapját, a gazdaságtani és a demokratikus felfogást gyakran úgy állítják be, mintha kölcsönösen kizárnák egymást (Atkinson & Raboy 1997). Ennek ellenére hiszem, hogy e kettő összeegyeztethető, mert egy olyan társadalomban, amely most alakul át totalitáriánusból demokratikussá és tervgazdaságiból piacgazdaságivá, a kétfajta megközelítés valójában kiegészíti egymást. Az állami televíziók függetlenségének vizsgálata során ezért egyszerre foglalkozom a vezetőknek és az újságíróknak a közszolgálati televízió irányításában és a műsorok szerkesztésében élvezett szabadságával, illetve az állami televízió teljesítményével abból a szempontból, hogy miként alakítja át magát a piaci versenyhez alkalmazkodni képes intézménnyé.

Lényeges különbség a közszolgálati és a magántelevíziók között, hogy a közszolgálati televízió esetében sokkal fontosabb a legitimitás kérdése. A köztévé csak azzal igazolhatja a közpénzekből neki juttatott támogatás jogosságát, ha nem pártos: objektívnek kell lennie, és a közérdeket kell szolgálnia. Az állami és a közszolgálati televízió a szerkesztők szabadságában különbözik. Az állami televízió az állam (pontosabban a kormány) érdekeit szolgálja, míg a közszolgálati televízió a társadalom „megbízottja”, szerepe megköveteli a kormánytól való teljes függetlenséget. Ezért részben elfogadom, hogy a közszolgálati televíziónak „küldetése” van a szónak abban az értelmében, ahogy azt a demokratikus filozófia hívei gondolják. Mégsem mondanám azt, hogy e küldetés célja az állampolgárok oktatása, illetve kulturális és nemzeti öntudattal való felvértezése. Úgy vélem, erre a feladatra más intézmények hivatottak. A televízió egyszerűen nem alkalmas a magas kultúra terjesztésére. Az a küldetése, hogy biztosítsa mindazokat az objektív, részletes és gyors információkat, amelyek nélkülözhetetlenek ahhoz, hogy a demokratikus folyamatokban részt vevő állampolgárok tisztán lássanak. Úgy tűnhet, hogy ez minimalista szerepértelmezés, pedig valójában nem az. Minden egyéb küldetés csak korlátozza a médiaintézményeket abban, hogy szabadon keressék és határozzák meg saját identitásukat – márpedig az efféle szabadság nemcsak a médiaintézmények, hanem minden intézmény fennmaradásának előfeltétele.Ugyanakkor közel áll hozzám a piaci filozófia néhány olyan pontja is, amely szerintem kiegészíti a közszolgálati televízió általam javasolt modelljét. A kommunizmus alatti állami műsorszolgáltatás a lényegét tekintve teljesen különbözött a demokratikus társadalmak állami műsorsugárzásától – még az utóbbiakban időnként tapasztalható kormányzati beavatkozásokkal együtt is. Az állami médiában tevékenykedő újságírók élvezték a kommunista pártok bizalmát: az újságíró-iskolákban átitatta őket a kommunista ideológia, vagy – mint Romániában – maguk is a pártapparátus különleges iskolájába jártak. Anyagi hátterét az állami költségvetés biztosította. Az alkalmazottaknak a teljesítményüktől függetlenül biztos állásuk volt. Emiatt az állami televíziót a közigazgatás részének tekinthetjük, hiszen államilag finanszírozzák, közszolgálati feladatot lát el, és államigazgatási funkciói vannak. Az sem véletlen, hogy ezek az intézmények hajlamosak túl sok alkalmazottat foglalkoztatni. Amint később részletesebben látni fogjuk, az alkalmazottak kifejlesztenek egy, a túlméretezett államok bürokratáihoz hasonlóan önérdek vezérelte viselkedésmódot is. Az állami forrásokról az előfizetési díjra való áttérést azért nem üdvözölték ezek az intézmények, mert az utóbbi nem megbízható jövedelemforrás. A Magyar Televízió (MTV) egyik vezetője még 1999-ben is azt magyarázta nekem, hogy az MTV pénzügyi válságának egyetlen megoldása az lenne, ha visszatérnének a teljes állami finanszírozásra.

Az általam javasolt modellben a közszolgálati televíziónak nem sok választása van: olyan közintézménynek kell tekintenie magát, amely fogyasztó-orientált szolgáltatást végez, és javítania kell teljesítményén a nézettség, a bevételek, illetve a költség-haszon egyensúly terén. Más területekhez hasonlóan a kelet-közép-európai intézményeknek itt sincs más lehetőségük, mint hogy átvegyék a jelenlegi nyugati szemléletet. Egyrészt azért, mert túl szegények ahhoz, hogy hosszas keresgélés után találjanak rá azokra a gazdasági alapigazságokra, amelyekről idejekorán dönteni lehetett volna. Másrészt az EU-tagságra pályázó országokban szemlátomást nincs más lehetőségük, mint hogy – bármilyen nehézségeket is jelentsen ez – kapitalistává váljanak. Az elsődleges – és valójában egyedül lehetséges – intézményi logika megköveteli, hogy olyan intézményeket tervezzünk, amelyek egyre kevésbé függnek az államtól kapott anyagi forrásoktól, és a vezetőségük el tudja érni, hogy átvészeljék a gazdasági megpróbáltatásokat, illetve képes biztosítani az ügyfelek elégedettségét. A menedzser-szemlélet vagy az új közigazgatási megközelítés alternatívája a kilencvenes években nem valamely másfajta elképzelés, hanem bármiféle elképzelés hiánya volt. Míg a közigazgatási intézmények esetében modellek szükségesek ahhoz, hogy kiderüljön, vajon e szervezeteket is piaci, versenyhelyzetben lévő szereplőknek kell-e tekintenünk (Doel 1979), a közszolgálati televízió esetében elegendő lenne figyelembe venni a magántelevíziók megjelenését. A gyakorlatban ez nem így történik: mind a szocialisták, mert régimódiak (vagyis a kommunista pártok örökösei), mind egyes liberális politikusok, akik a tisztességes versenyt védik, azt állítják, hogy a közszolgálati televíziónak semmilyen szempontból nem kellene tartania a versenyhelyzet jelentette veszélytől, inkább folytatnia kell megszokott műsorpolitikáját, függetlenül a nézettségi mutatóktól. Arról azonban nem beszélnek, hogy miként maradhat fenn a közszolgálati televízió, ha feladja a közönségét, és így az előfizetési díjak beszedésére szóló felhatalmazását, illetve olyan minimalistán értelmezi társadalmi szerepét, mint az amerikai közszolgálati adó, a PBS.

A jó televízió tehát versenyképes, és teljesítményének első számú mércéje a piaci részesedés. A második fontos mutató az „identitás”, amely inkább a minőséget jelzi. Minél könnyebben azonosítható egy csatorna máshol nem látható minőségi műsorokkal, annál „jobb” televízió. Az értékelés szempontjai az utóbbi esetben elitistábbak: inkább a szakmai elit, például az újságírók és a kritikusok véleménye számít, mint a közönség értékelése. A két dolog ugyanakkor sok esetben megegyezik.

Függetlenség: a közszolgálati médiát szabályozó új törvények

Az új médiumok számának robbanásszerű növekedése ellenére az állami televíziók monopolhelyzetüknek és a megfelelő lapterjesztés hiányának következtében 1989 után is a média legfontosabb szereplői maradtak. A televízió elnököt tudott „csinálni”, mint Romániában, ahol azok az emberek lettek az első kormány tagjai, akik Ceausescu menekülése után a város más stratégiai fontosságú pontjai helyett a TVR-t rohanták meg. A Bolgár Televízióban (BTV) 1991-ben lezajlott puccs nyomán született az a döntés, hogy a politikai válságokról tisztességesen kell tudósítani, ez pedig rövidesen a miniszterelnök leköszönéséhez vezetett. Nem csoda, hogy az első években mindenhol küzdelem folyt az állami tévék irányításáért, míg reformjuk csak másodlagos szempontként vagy egyáltalán nem került terítékre. A közszolgálati médiával szemben alkalmazott intézményes-formális, illetve a napi gyakorlatból kiinduló megközelítést egyaránt az jellemezte, hogy a közszolgálatiság vagy a sajtószabadság elvont, importált elképzelése helyett az egyes posztkommunista országok politikai és kulturális környezete által létrehozott kontextus volt a meghatározó. O’Neill szerint „[a] kelet-európai média remek példája annak, hogyan befolyásolja a múlt intézményes berendezkedése a média átalakulásának folyamatát, kirajzolva a térségben jelenleg zajló küzdelem kontúrjait” (O’Neill 1998: 5).

A visegrádi országokban, ahol az első szabad választáson a kommunistaellenes erők jutottak hatalomra, napirendre került a televízió „demokratizálása”, és történt néhány kísérlet a közszolgálati média átvilágítására is, ám e kísérletek nem jutottak messzire (Sparks 1994; Molnár 1999). Sem az antikommunista, sem a posztkommunista politikusok nem siettek biztosítani az állami televízió függetlenségét. 1999-re valamennyi vizsgált ország elfogadta a maga médiatörvényét. Az elsők a csehek voltak 1991-ben, az utolsók a bolgárok 1998-ban.

Bár az általam megkérdezett televíziós vezetők többsége számára saját bevallása szerint a BBC a példa, a posztkommunista időkben létrejött jogi keretek aligha állhatnának távolabb a BBC-éitől. Az új törvények létrehozták ugyan a közszolgálati televíziót, és így megszüntették a televízió „állami” vagy „kormányzati” ellenőrzését, de az irányítást nem a „köz” kezébe helyezték, mert a „köz” fogalmát kizárólag a politikai képviseleten keresztül értelmezik. A médiatörvények erős partitocraziát teremtettek Kelet-Európában: a parlamenti többség birtokosa irányítja a közszolgálati televíziót, még ha a tévékurátorok mandátumai néha arányosak is a parlamenti mandátumokkal. Hiába rögzítették azonban jogszabályok a közszolgálati televíziók fölötti erős politikai irányítást, a gyakorlatban csak a közszolgálati csatornák ellenőrzéséért vívott folyamatos küzdelmet látjuk. A közszolgálati médiát szabályozó törvények tehát csak lépést tartottak a valósággal, és egyértelműen politikai érdekek késleltették meghozatalukat. Sparks helyesen állapítja meg, hogy „a törvényeket nem egy új korszakra szabták, hanem már kialakult új szokások és új sémák kontextusában hozták őket” (Sparks 1998: 136). Az új jogszabályok egyetlen lényeges változást hoztak: elindították a magáncsatornákat. Egyesek azt remélték, hogy a közszolgálati televíziózásról szóló törvények elfogadása véget vet a televízió irányításáért folyó harcnak (Molnár 1999). Semmi sem eshetett volna messzebb a valóságtól.

A vezetők kinevezése

A közszolgálati televízió függetlenségének szempontjából a legfontosabb kérdés az, hogyan jelölik ki (és bocsátják el) a vezetőket, illetve hogyan határozzák meg hatáskörüket. Valamennyi vizsgált országban botrányok törtek ki a főigazgatók vagy az igazgatótanácsok elbocsátásának általános gyakorlata miatt. A kinevezések és elbocsátások a médiatörvényeket megelőzően a kormány (mint például Magyarország vagy Bulgária esetében) vagy az elnök (Lengyelország) hatáskörébe tartoztak. A törvény elfogadása óta parlamenti bizottságok látják el ezt a feladatot. A különbség nem sokat számít, egyrészt mert a parlamenti többség ugyanazokat a politikai érdekeket tükrözi, amelyeket korábban a kormány közvetlenül érvényesített, másrészt mert a politikusok egy követ fújnak, ha arról van szó, hogy meg kell védeni osztályukat a média bírálatától. Elemzők arra hívják fel a figyelmet (Kleinwachter 1998; Goban-Glasz, idézi O’Neill 1998: 37), hogy ezek a politikai csoportok jobboldali vagy baloldali elkötelezettségüktől függetlenül egyformán a politikai hatalom eszközének tekintik a médiát, a közszolgálati televíziót pedig egyenesen „az” eszköznek tekintik. Nem foglalkoznak sem az előfizetési díjat álló közönséggel, sem magával a televízió-társasággal. E jelenséget az elemzők többsége a kommunizmus következményének tekinti. Én viszont inkább úgy vélem, hogy a politikusok részéről ez racionális stratégia olyan időkben, amikor teljesen hiányoznak az erkölcsi normák, amikor tudják, hogy nincsenek meg a felelősségre vonás mechanizmusai. Ha ez csak a kommunizmus következmény lenne, már szertefoszlott volna. De ez a magatartás – ahogy a spanyol és görög példa is mutatja – túléli az „átmenetet”. Érvényesül az olasz lotizzazione modell is: a kelet-közép-európai politikusok hajlamosak a sajtót olyan területnek tekinteni, amelyen néha megjelenhetnek ellenzéki nézetek is, de amelybe az újságíróknak nincs beleszólásuk.* A közszolgálati televízió egyik vezetőjeként gyakran olyan véleményeket is hallottam különböző politikusoktól, hogy például egy antiszemitizmusról szóló beszélgetés házigazdájának meg kell hívnia egy antiszemita vendéget is, vagy hogy egy híradónak minden párt sajtótájékoztatójáról be kell számolnia, a közönségre bízva, hogy érdekesnek találja-e azt – és így tovább. Az újságírói munka végzését azonban helyesebb az újságírókra bízni.

Ettől az általános problémától eltekintve a törvényhozók egyes országokban jobb, másokban rosszabb munkát végeztek. Magyarországon az első kinevezett kuratórium csak mandátuma rövid szakaszában látta el hivatalát, és leköszönt, amikor megváltozott a politikai többség összetétele. Az MTV-t 1999 februárja óta „csonka” kuratórium felügyeli, azaz a testület kizárólag a kormánypártok delegáltjaiból áll. Bulgáriában, ahol utolsóként fogadták el a médiatörvényt, a szocialista ellenzék nem volt hajlandó részt venni a kuratórium megszavazásában, mondván, hogy a törvény csak legalizálja a kormány közszolgálati televízió feletti uralmát. A román parlament 1994 és 1998 között képtelen volt kinevezni a kuratóriumot, illetve 1998 júniusa és októbere között a kuratórium elnökét. A cseh média esetében az 1994-ben frissen kinevezett kuratóriumot elbocsátották. Lengyelországban Lech Walesa először a kuratórium elnökét rúgta ki 1994-ben, azután a Lengyel Televízió (PTV) elnökét a teljes vezetőségi tanáccsal együtt, 1996-ban.

Papíron a lengyel és bolgár rendszer jobbnak tűnik, mivel látszólag növeli a távolságot a politikai alapon kinevezett kuratóriumok és a közszolgálati televízió vezetősége között. A gyakorlat azonban teljesen más. Lengyelországban „műsorszolgáltatási bizottság” nevezi ki a szintén politikai jellegű televízió-kuratóriumot, amely aztán pártállás szerint osztja szét az öt igazgatótestületi helyet, dacára annak, hogy ilyen értelmű törvényi rendelkezés nincs. Amikor 1999 őszén meglátogattam a lengyel közszolgálati televíziót, az igazgatótestületnek csupán egy tagja (egyben az egyik párt nem hivatalos képviselője) rendelkezett médiavezetési tapasztalatokkal; a többieknek sem vezetési, sem újságírói gyakorlatuk nem volt. És nekik kellett dönteni olyan mikro-igazgatási kérdésekben, mint a műsorterv. Az MTV egyik vezetője pedig azt magyarázta nekem 1999 tavaszán, hogy a pártérdekek nem korlátozódnak a politikai műsorokra, hanem komoly verseny folyik a különböző politikai pártok emberei között a műsorterv összeállítása, a külsősöknek adott megrendelések stb. terén is.

A román közszolgálati tévé elnökét közvetlenül a parlament nevezi ki. Emiatt alakult ki az 1998 októberi válság, amikor az egyik jelöltet a kuratórium, a másikat a parlamenti bizottság, míg a harmadikat az akaratukat végül sikerrel keresztülvivő képviselők többsége támogatta. A kuratóriumi tagok többsége arról panaszkodott, hogy olyan emberekkel kell együttműködnie (és olyan emberek munkájáért kell vállalnia a felelősséget), akik homlokegyenest más nézeteket vallanak a közszolgálati televíziózásról.

A Cseh Televízió (CT) esetében vitatott, hogy a kuratóriumnak a korábban a BBC prágai irodáját igazgató, 28 éves Jakub Puchalsky kinevezéséről hozott döntése a politikai befolyásolási kísérletekkel való szembefordulást jelentett-e, vagy csak arról volt szó, hogy a kurátorok olyan embert akartak megválasztani, akinek nincs politikai támogatottsága, így könnyebben irányítható. Puchalskynak azonban fontos szerepe volt a CT megreformálásában, és amikor hírigazgatóját célba vette egy parlamenti bizottság, nem kért és nem is kapott védelmet a kuratóriumtól.

A magyarok a német modellt próbálták átvenni – vagyis a politikai képviseletet civil képviselettel vegyítették. Azonban az igazgatótestület és a tulajdonosi testület vagy kuratórium viszonya ugyancsak zavaros a magyar médiatörvényben, amely 55. § (1) pontjában kimondja, hogy „a közalapítványok kezelő szervei a kuratóriumok”. A tulajdonosi testület vagy kuratórium nem működhet vezető testületként. Ahogy a magyar és a bolgár helyzet mutatja, ezek a testületek nemcsak nehezen látják el a vezetési feladatokat (a kurátorok nem menedzserek), de néha ki sem lehet őket nevezni. Magyarországon a törvény négy helyet biztosít az ellenzéknek – ugyanennyi jár a kormánynak is –, de mivel az ellenzékben jelenleg vannak baloldali és jobboldali pártok is, az ellenzék képtelen megegyezni azon az egy helyen, amelyhez mindannyiuk egyetértése szükséges. Bulgáriában a volt kommunisták nemcsak nem voltak hajlandók részt venni a szavazáson, de szóvá is tették, hogy a Bolgár Televízióban politikai tisztogatás folyik, politikai okokból cserélnek le népszerű műsorvezetőket, és „cinikusnak” nevezték az új médiatörvény filozófiáját. Az ilyen patthelyzetek végzetesek lehetnek egy olyan vállalatnál, mint a csőd szélén álló, teljes vezetés nélkül maradt MTV. Semmi sem kevésbé hatékony, mint egy ideiglenes vezetés. A parlamenteket azonban nem érdekli az intézmények vezetésének reformja. Az átmenet során a hangsúly a műsorokon és a személyeken, nem pedig a szerkezeten és a mechanizmusokon volt, ami azt jelzi, hogy tágan értelmezik a hiányzónak vélt intézményi reformot. Az intézményi mechanizmusokat olyannyira nem értik, hogy amikor 1997 januárjában a román parlament médiabizottsága átadta az új főigazgató kinevezését, a bizottság írásban követelte, hogy egyes műsorokat gyökeresen alakítsanak át anélkül, hogy a struktúrákhoz hozzányúlnának.A romániai kivételével a többi kuratórium ellenőrző jellegű testület. Tevékenységét általában a parlamenti média- és/vagy közszolgálati televíziós bizottságok felügyelik. A felügyeleti szervek láncolata jól mutatja, milyen intenzíven foglalkoztatta a közmédia hatalma a politikusokat abban az időben, amikor a törvényeket elfogadták. Az országgyűlési képviselők akár jogkörüket is túllépik. A Cseh Köztársaságban Jan Kytka, a CT hírigazgatója azért kényszerült lemondásra, mert egyik alkalmazottja, egy beszélgetős műsor házigazdája a parlamenti bizottságban ülő baráti politikushoz fordult a bevezetett reformok elleni panaszaival. (Kytka lemondása után ezt az embert nevezték ki a posztjára). Lengyelországban a kuratóriummal szemben inkább a parlamenti bizottság ösztökéli a főigazgatót, hogy folytassa a PTV reformját.

Jogi definíciók

A közszolgálati televíziók jogi definíciója létfontosságú függetlenségük és fennmaradásuk szempontjából. Mivel a kelet-közép-európai közszolgálati televíziók a kontinentális európai modellre épülnek, sugároznak reklámokat, és jogi besorolásuknak nem pusztán elméleti, hanem gyakorlati jelentősége is van. A magyar és a lengyel közszolgálati televízió immár jogi értelemben is gazdasági társaságként működik, noha Magyarországon két, egymástól szerkezetileg független közszolgálati tévé van, a Magyar Televízió és a Duna Televízió; az MTV-t a Magyar Televízió Közalapítvány, a Dunát pedig a Hungária Közalapítvány irányítja. Lengyelországban a közszolgálati televízió most már törvényesen is gazdasági társaság, ám egyetlen részvényese az állam, amelyet a pénzügyminiszter képvisel. A magyar jogszabály a gyártóeszközöket a közalapítványoknak, és nem maguknak az intézményeknek juttatta. A bolgár törvény csak annyit mond, hogy a BTV „jogi személy”, míg a román törvény szerint a TVR „közszolgálatot” lát el. Ezek a definíciók a gyakorlatban nem sokat segítenek, mivel e társaságoknak néha közszolgálati, néha kereskedelmi szerepet kell játszaniuk, adózniuk kell, alkalmazottakat kell elbocsátaniuk, és különböző szabályok érvényesek a közszolgálati és a kereskedelmi szektorra. A tisztázatlan jogi fogalmak csak a költségeket növelik. A TVR gyakran szembesült ezzel a problémával, hiszen minden egyes alkalommal, amikor a kormány bejelentette az állami szektor fizetésének indexálását és nagy végkielégítéseket nyújtott, a szakszervezetek fizetésemelést követeltek, holott a sem piaci cég, sem költségvetési intézmény TVR-nek nem járt kompenzáció az állami költségvetésből. Röviden: mindkét szektorból a legrosszabbat vette át: annyiba került, mint egy állami vállalat, miközben úgy adózott, mint egy magáncég.

A közszolgálati televíziók jogi helyzete sokszor olyan ideológiai vitákhoz vezet, amelyeknek gyakorlati következményeik is vannak. A „közszolgálat” új dolog: a „nemzeti” fogalmán gyakran azt értik, hogy az igazságot alárendelik a nemzeti érdekeknek, amelyeket a kormány vagy egyes köztisztviselők képviselnek. Az 1994-es román médiatörvény azzal a tisztességes megállapítással kezdődik, hogy a rádió- és televízió-társaságok „a nemzeti érdek szerkesztőileg független, autonóm közszolgái”. Mivel azonban tulajdonuk az államé maradt, nem a társaságé, a kormány határozza meg az előfizetési díjak mértékét, és a honatyák inkább „nemzetinek” mintsem „közszolgálatinak” tekintik őket. Így nem sokat lehetett tenni azért, hogy e társaságok tényleg „közszolgálativá” váljanak. Az 1998-as bolgár törvény a közszolgálati műsorszolgáltatást a törvény egész szövegében „nemzetinek” nevezi. Még a különben liberális lengyel törvény egyes megfogalmazásai is veszélyesen kétértelműek. A lengyel törvény 22/2. cikkelye előírja a műsorszolgáltatónak: „közvetlenül tegye lehetővé az állami szerveknek, hogy a nyilvánosság elé tárják és megvilágítsák az állam politikáját”. Bonyolultsága ellenére a magyar törvény nagyobb távolságot teremt az állam és a műsorszolgáltató társaságok között, mint a román vagy a bolgár. Az újtörvény elfogadása után a dolgozók még „közalkalmazottak” sem maradtak, ezzel is jelezve, hogy a közszolgálati televízió teljesen elválik a kormánytól.

Finanszírozás

Az „állami” és a „közszolgálati” média közti különbség jobban látható, ha csak a finanszírozás alapján különböztetjük meg a kettőt. A közszolgálati televíziótársaságok korábban előfizetési díjakból és állami szubvenciókból tettek szert jövedelemre. Miután a médiatörvényeket elfogadták, az állami támogatás gyakorlatilag megszűnt, habár mind Magyarországon, mind Lengyelországban továbbra is megvan rá a törvényi lehetőség. Bulgária esetében az előfizetési díj fogalma csak a közelmúltban elfogadott, 1998-as törvény óta létezik. A román televízió finanszírozásának a médiatörvény 1998-as módosítása után is része maradt az állami támogatás, de a kormány folyamatosan keresi a jogi utat ennek megszüntetésére, beismerve, hogy nem képes a közszolgálati televíziót anyagilag támogatni. A kormánytól való függés bármilyen anyagi támogatás szempontjából egyébként inkább teher, mint segítség, mivel a kormányok késve fizetnek és feltételeket szabhatnak a pénzükért. Érdekességként említem meg a román törvény 1998-as módosításának történetét. A román parlamentnek másfél évébe telt, míg kijavította az 1994-es törvényt. A javítások azonban jelentéktelenek voltak, és a BBC, illetve a Freedom House szakértőinek minden javaslatát elvetették. A TVR lobbija csak néhány kisebb pont esetében járt sikerrel, bár e kérdések a TVR rövidtávú anyagi talpra állásának szempontjából életbevágóak voltak. A képviselők végül csak azokat a cikkelyeket hagyták jóvá, amelyek megoldották a TVR égető anyagi gondjait. Ahhoz már nem járultak hozzá, hogy bármiféle önállóságot adjanak az intézménynek, ami pedig a jövőben segített volna elkerülni az ilyen pénzügyi problémákat. Egyes EU-tagállamokhoz hasonlóan a román kormány is inkább hajlik arra, hogy fedezze a közszolgálati televízió veszteségeit, mint arra, hogy engedje a társaságot a saját lábára állni.

A közszolgálati televíziók nem válhatnak függetlenné az államtól anélkül, hogy át ne térjenek a közvetlen állami támogatásról az előfizetési díjakra. Ez azonban önmagában még nem elég. Az előfizetési díj, ami egy állandó összegű adó, még Európa nyugati részén sem elegendő, pedig ott gyakorlatilag minden állampolgár megrendeli az audiovizuális szolgáltatásokat, és azt is megteheti, hogy havonta kifizessen körülbelül tíz amerikai dollárt (a pontos összeg országonként változó). Kelet-Közép-Európában az előfizetési díj alacsony (miután háromszor is megemelték egy éven belül, a román díj havi egy dollárra nőtt, majd hamarosan ismét beérte az infláció). Még ilyen alacsony díjak mellett is olyan sokan megkerülik a fizetést, hogy a közmédiumoknak máshonnan kell előteremteniük költségvetésüknek körülbelül a felét. A közszolgálati televíziók panaszkodnak, hogy a kormányok nem igazítják a díjat az inflációhoz, amely Kelet-Közép-Európában még mindig magas. Az 1999 márciusi válság során a román lej dollárhoz viszonyított árfolyama egyetlen hét leforgása alatt tízezerről 15 ezerre zuhant. Az előfizetési díj értéke tehát harmadával csökkent. Ilyen ingatag gazdasági körülmények között a társaságok nem maradhatnak fenn kizárólag az állami támogatás és az előfizetési díj segítségével. Bulgáriában az előfizetési díj ugyanannyi, mint egy újság ára. Egy dollár nem tűnik soknak, de mivel az átlagos havi kereset száz dollár körül mozog, a közszolgálati televízió nehezen tud előfizetési díjat emelni úgy, hogy közben ne veszítsen népszerűségéből. A reklámbevételek jelentik tehát a legbiztosabb forrást, de ezek függnek a társaság teljesítményétől, elsősorban a nézettségtől, amely viszont azon múlik, hogy a televízió vezetése mennyire szabadon versenyezhet a magáncsatornákkal. A magán médiacégek lobbija elég erős ahhoz, hogy hátráltassa a közszolgálati televízió versenytörekvéseit. Anyagi problémáinak dacára a bolgár közszolgálati televíziónak az új törvény mindaddig megtiltotta, hogy főműsoridőben reklámokat sugározzon, amíg a magánkézben levő hazai versenytárs meg nem kezdi működését.

Küldetés

Eddig áttekintettem a közszolgálati műsorszolgáltató társaságok jogi definícióját és finanszírozását. A következő lényeges kérdés az, hogyan határozzák meg küldetésüket, és hogyan felügyelik annak betartását. A törvény mindenütt előírja a közszolgálati televízióknak a hazai műsorok készítését, bár a hangsúly és a kvóta országonként változik.
A lengyel törvény 15. cikkelye a legkevésbé korlátozó, mindössze 30 százalékban szabja meg a hazai műsorok arányát, míg a román 40 és a magyar 50 százalékos kvótát állít. A magyar médiatörvény ezen felül még azt is előírja, hogy a teljes adásidő 15 százalékát szenteljék hazai filmeknek, 70 százalékát pedig európai produkcióknak. A cseh és a szlovák szövetségi törvény, amelyet Csehszlovákia kettészakadása után mindkét parlament ratifikált, nem szab kvótákat, de meghatározza, hogy a műsorszolgáltatóknak „a sugárzott műsorok jelentős részét” úgy kell elkészíteniük, hogy azok „őrizzék a nemzet, a nemzetiségek és az etnikai csoportok kulturális identitását”, valamint „támogassák a hazai és az európai audiovizuális alkotómunka fejlődését”. Az európai irányelveket valamennyi állam jóváhagyta már, vagy most van folyamatban ratifikálásuk. Ez azt jelenti, hogy az európai gyártású műsorok kvótái egyformán vonatkoznak a közszolgálati és a magánszektorra, bár az utóbbiban elhalasztódott bevezetésük, és Amerika a GATT alapján panaszt emelt miattuk.
Mindegyik médiatörvény tartalmaz a kulturális és nemzeti identitásra, illetve a nemzeti kisebbségeknek és a gyerekeknek szóló műsorokra vonatkozó útmutatásokat. Ezek általános érvényű előírások, amelyek nem gátolják a programigazgatókat abban, hogy koherens stílust dolgozzanak ki. Néhány előírás azonban vitatható. A lengyel törvény rögzíti, hogy érvényesíteni kell a keresztény értékeket (a 21/6. paragrafusa szerint „tiszteletben kell tartani a keresztény értékrendet, elfogadva az etika egyetemes alapelveit”). A román törvény megtiltja „az ország és a nemzet rágalmazását” (5. §). Az újságírók panaszai ellenére azonban nem a törvények, hanem a gyakorlat szüli a problémákat, bár a törvényekben található apróbb kétértelműségek valóban megteremtik a visszaélés lehetőségét. Ebből a szempontból egyedül a bolgár törvény lépi át azt a bizonyos határt. Eszerint a BTV-nek élőben kell közvetítenie a plenáris üléseket, és biztosítania kell a nyilvánosságot az elnöknek, a nemzetgyűlés elnökének, a miniszterelnöknek, a főügyésznek, valamint az Alkotmánybíróság és a Legfelsőbb Bíróság elnökének.
A magyar, a román és a lengyel közszolgálati televíziónak továbbá műsorokat kell sugároznia a határaikon túl, diaszpórában élő kisebbségeknek is. Ez súlyos terhet ró a közszolgálati tévék költségvetésére. A román és a lengyel televízió esetében az állami költségvetésből külön erre a célra létesített csatornát finanszíroznak. Magyarország esetében ezt a feladatot a műholdas Duna Televízió látja el. A környező országokban élő magyar kisebbséget célzó csatorna majdnem olyan súlyos anyagi gondokkal küzd, mint az MTV, anélkül, hogy esélye lenne a megerősödésre, mivel a reklámcégeket nem érdekli a diaszpóra. A nacionalizmus költséges dolog, és a hirdetőket az is elidegeníti a Duna Televíziótól, hogy sok műsora foglalkozik „magas kultúrával”, amely kevés nézőt vonz.

összefoglalás

A demokrácia tehát a vártnál kevesebbet nyert az új médiatörvényekkel. A törvények legfőbb érdeme a magántelevíziózás megalapozása volt, amely döntésnek tartósabb hatása lesz e társadalmak demokratizálódására, mint a közszolgálati médiára vonatkozó törvények és törvényhelyek elfogadásának. Az intézményes szemlélet – amely szerint a működési keretek végül megteremtik a tartalmat – nem helytálló ebben a régióban. Ez a működési keret már papíron sem ideális: abból az időből származó kompromisszumokat tükröz, amikor a demokrácia nem annyira a fejlődés, mint inkább a forradalom következményeként született meg (Sparks 1998). E civil társadalom előtti demokráciák még nem teljesen kialakult demokráciák. Ha demokráciának vagy közérdeknek azt tekintjük, hogy a politikai pártok felosztják egymás között a nyilvános szférát, akkor a Sartori által leírt partitocraziához, a gyenge civil társadalommal bíró országokban található félkész pluralizmushoz jutunk. A kelet-közép-európai parlamentek által a közszolgálati televíziókban bevezetett új irányítási struktúrák a nyilvános szektor azon idejétmúlt felfogását tükrözik, amelyben a közszféra még korlátlan anyagi erőforrásokkal rendelkezett. Nem tulajdonítanak jelentőséget annak, hogy a vezetés képes legyen a közszolgálati média versenyképességét megőrző gyors döntéseket hozni. Ehelyett az ellenőrzésre helyezik a hangsúlyt. Ez a kép nagyon ismerős a Kelet-Közép-Európát tanulmányozó kutatónak. A közigazgatás egész elmélete, amely az első világháború utáni, francia inspiráció alapján létrejött alkotmányok, illetve a későbbi kommunista rezsimek öröksége, az adminisztrációt az ellenőrzés, nem a hatékony szolgáltatás eszközének tekinti. Ezek a struktúrák nem azért jöttek létre, hogy bizonyos feladatok elvégzéséhez segítsék a közszolgálati televíziót, hanem azért, hogy bizonyos dolgokban megakadályozzák. Egyáltalán nem veszik figyelembe a közönséget, egyedül a politikai pártokat tekintik „ügyfélnek”, ahogyan ezt a 2000-ben Csehországban kirobbant válság is mutatta. A közszolgálati televíziónak különböző, gyakran ellentétes érdekekkel bíró kormányhivatalokat kell szolgálnia, még akkor is, ha ez ellenkezik a társaság és a közönség érdekeivel. Minél több terület tartozik a politikai döntéshozók hatáskörébe (a reklámok mennyisége, műsorterv, piaci stratégia), annál nagyobb a kockázat, hogy gyengébb lesz a teljesítmény, mivel a politikai és a menedzseri szemlélet ritkán vagy soha nem esik egybe.

Ennek a szemléletnek a hibái a leginkább a magyar, a román és a bolgár törvényekben figyelhetők meg, bár a törvény szövegében fellelhető különbségektől függetlenül a gyakorlat valamennyi kelet-közép-európai országban hasonlónak tűnik. A gyakorlat az intézményi kultúra kérdése, azé, hogy a politikusok mennyire képesek elmozdulni a központosítás és az ellenőrzés felől a szubszidiaritás és a korszerű számonkérési módszerek felé. A közszolgálati tévét csak részben irányítják a vezetői. A döntéshozatali folyamat egészében jelen van egyfajta „árnyékigazgatás”,³ vagyis a parlamenti beavatkozás, a kormányintézkedések vagy ezek hiánya (mint az előfizetési díjak esetében), illetve a szakszervezeti akciók keveréke. A szakszervezetek viszonylag erősek, mivel működésük ma is a kommunista időkből örökölt munkaügyi törvényeken alapul. Támogatják a végleges szerződéseket, és megnehezítik az alkalmazottak elbocsátását. Elég sok is van belőlük (a számuk ingadozik, de általában 10–15 között mozog), ami roppantul megnehezíti az egyeztetéseket, hiszen minden szakszervezet tiltakozik valami miatt. Ez nem sok mozgásteret hagy a tévék vezetőinek. Az is igaz viszont, hogy a vezetők még ezeket a korlátozott lehetőségeket is ritkán képesek megfelelően kihasználni.

Vajon átvészeli-e a közszolgálati televízió a posztkommunista átmenetet? A válasz a versenyképességén múlik. A közszolgálati televíziónak nincs más választása, versenyképessé kell válnia. Erre képes is, úgy, hogy közben megőrzi szerepét és identitását, hacsak nem olyan széleskörűen határozzák meg ezeket, hogy elviselhetetlen teherré válnak. Kételkedem abban, hogy manapság úgy is lehetne jó televíziót működtetni, ha figyelmen kívül hagyjuk a versenyt. A közszolgálati televíziónak a nézettség nemcsak a reklámbevételek miatt fontos, hanem a befolyás és a legitimitás szempontjából is, ráadásul ez a legfontosabb visszajelzés a fogyasztóktól. A nézettségi adatok és a közvélemény-kutatások egy kalap alá tartoznak; a legkisebb rossz mutatói. Ha nem a közönségé a választás joga, akkor kié? A kormányé? Az eliteké? Az újságíróké? Hiszen olyan sok bizonyítékunk szól arról, hogy ők hajlamosak a saját érdekükben, nem a köz érdekében eljárni. Mivel nehéz számonkérési mechanizmusokat tervezni – kivéve azokat, amelyek pénzügyi alapon kötik össze a nézőt televíziójával –, a nézettség, a közvélemény-kutatás és a minőségmérések elengedhetetlenek maradnak. A legfőbb téves elképzelés a televízióval kapcsolatban az a feltevés, hogy ha a televízió valóban nagy hatású kommunikációs eszköz, akkor hatalmát arra kell fordítania, hogy több legyen, mint a népszerű kultúra közvetítőeszköze: leginkább iskolának, egyetemnek, könyvtárnak, templomnak vagy más felvilágosító eszköznek kell lennie. Jobban tennénk, ha hagynánk, hogy az iskolák, egyetemek és templomok tegyék a dolgukat anélkül, hogy versengeniük kellene a televízióval.

Megérdemli-e a közszolgálati televízió, hogy fennmaradjon? A kelet-közép-európai valóság fényében úgy látszik, közszolgálati televízióra még mindig szükség van. A sajtó demokratizálása nem mindig biztosít zöld utat a demokráciának olyan kultúrákban, amelyek még nem demokratikusak. Ehelyett gyakran a gyűlöletbeszédet és a partikuláris érdekek nyílt megjelenését szolgálja. Jól meg kell nézni, kik az új magántelevíziók tulajdonosai, mielőtt megtennénk őket az elektronikusan kommunikált üzenetek egyedüli letéteményeseinek. Itt is a helyi politikai kultúra diktál. A magánszektorban, ahol a kiadók politikai érdekei szuverének, teljesen védtelenek az újságírók (Goban-Glasz 1998: 32), és arról sem alakult ki széleskörű konszenzus a kiadók között, hogy a független újságírás olyan minőségi norma-e, amely nélkülözhetetlen a termékük számára. Az általános nézet inkább az, hogy a közszolgálati média elfogult a kormány javára, ezért a magántulajdonban lévő médiumoknak szponzoraik, politikai pártok vagy érdekcsoportok javára kell elfogultnak lenniük.

Ha a politikusoknak és a média alkalmazottainak sikerül teljesen romba dönteniük a közszolgálati televíziót, illetve krónikusan legyengíteni, megfosztani minden befolyásától, akkor ezzel nem a közönség fog nyerni. A győztes az a maroknyi üzletember lesz, aki a kereskedelmi televíziókat birtokolja, és Berlusconihoz vagy Zeleznyhez hasonlóan politikai ambíciókat dédelget. Az, hogy ez ne történjen meg, az egyes országok civil társadalmán múlik. A cseh értelmiség már hangot adott annak, hogy elégedetlen a NOVA televízióval (jóllehet a csatorna rendíthetetlenül népszerű a nézők körében). A többi országban a civil csoportok nem léptek fel egységesen a közszolgálati média ügyében. Gyakran vádolják a köztévét azzal, hogy a kormányokhoz húz, de nem beszélnek azokról az intézményi mechanizmusokról, amelyek védelmezhetnék a televíziót, és nem indítanak kampányt azért, hogy legalább részben felszabadítsák a politikai pártok befolyása alól. Ha pedig ők nem tudják megteremteni vagy pótolni a hiányzó kapcsot a közszolgálati média és a közönség között, akkor más sem lesz képes rá.

Fordította: Tumpek András

Irodalom

Atkinson, David & Raboy, Marc, eds. (1997) Public Service Broadcasting: The Challenges of the 21st Century. UNESCO.
Doel, H van den (1979) Democracy and Welfare Economics. Cambridge: Cambridge University Press.
Kleinwachter, Werner (1998) “From the Mountains of Vision to the Valleys of Reality : New Legal Frameworks for Broadcasting in Eastern and Central Europe“. Canadian Journal of Communications.
Molnár Péter (1999) “Transforming Hungarian Broadcasting“. Media Studies Journal 13 (3): 90–97.
O’Neill, Patrik (1998) Post-Communism and the Media in Eastern Europe. London: Frank Cass.
Sartori, Giovanni (1994) Comparative Constitutional Engineering. New York: New York University Press.
Sparks, Colin and Ann Reading (1994) “Understanding the Media Change in East Central Europe“. Media, Culture and Society 16: 243–70.
Sparks, Colin with Ann Reading (1998) Communism, Capitalism and the Mass Media. London: Sage.
Tamás Gáspár Miklós (1999) “Victory Defeated“, Journal of Democracy. 1/1999. Baltimore: Johns Hopkins University Press.
Tracey, M. (1993) “Public Service Broadcasting Throughout the World“, EBU konferencia, Brüsszel.