• English

• Rovatok
• Kulcsszavak
• Szerzőink
• Rólunk
• Kéziratok benyújtása
• Etikai szabályok
• Publikációs pályázat

Médiakutató 2007 nyár

Politika

Polyák Gábor:

Értékelési szempontok a műsorszolgáltatók kiválasztására irányuló eljárásban

A földfelszíni rádiós és televíziós szolgáltatások piacra lépése – analóg környezetben minden országban, a digitális médiarendszerben pedig a gyenge multiplex modellt követő országokban – részletesen szabályozott kiválasztási eljárás keretében történik. A kiválasztás során figyelembe vett értékelési szempontok mind a leendő műsorszolgáltató magatartását, mind a médiapiac szerkezetét jelentősen befolyásolják. A tanulmány az értékelési szempontokkal kapcsolatos hazai szabályozást és az erre épülő pályáztatási gyakorlatot a német és az osztrák megoldások, valamint az alkotmányos elvárások tükrében értékeli. A kiválasztásra vonatkozó szabályozás összehasonlító elemzése az egyes értékelési szempontok rendszerezése mellett az engedélyezési rendszerrel kapcsolatos olyan kérdésekre is választ adhat, mint a szabályozó hatóság törvényhez kötöttsége az egyes értékelési szempontok meghatározásában, az objektív és a szubjektív értékelési szempontok súlya, az eljáró szerv mérlegelési jogkörének terjedelme, valamint az engedélyben az adott szolgáltatóra kiróható egyedi kötelezettségek.¹

1. A kiválasztási eljárás szerepe

A médiaszabályozásnak jelenleg világszerte alkalmazott eszköze a műsorszolgáltatási piacra való belépés jogi, adminisztratív feltételekhez kötése. Az engedélyezés országonként eltérő – mégis alapvonásaiban igen hasonló – eljárás során és feltételek szerint történik, és a különböző terjesztési hálózatokon nyújtott műsorszolgáltatás megkezdése általában az adott jogrendszeren belül is eltérő feltételekhez kötött. A műsorszolgáltatási engedélyek kiosztása, az ehhez kapcsolódó pályáztatási-kiválasztási eljárás lefolytatása ma a médiahatóságok egyik legfontosabb, a médiapolitikai elképzelések hatékony érvényesítését szolgáló jogköre. Az engedélyezési rendszer kialakításának meghatározó eleme azoknak a szempontoknak és elveknek a meghatározása, amelyek alapján a műsorszolgáltatási jogosultságokról, illetve a műsorterjesztési kapacitásokhoz való hozzáférésről döntés születik.

A kiválasztási eljárás elsődleges célja a szűkös erőforrások esélyegyenlőségen alapuló elosztása, és egyúttal lehetővé válik a leendő műsorszolgáltatók szakmai, pénzügyi és műszaki alkalmasságának előzetes értékelése is. A médiahatóság által lefolytatott kiválasztási eljárás alapvetően a földfelszíni műsorszórási kapacitások elosztására szolgál, más, nem kizárólagos állami tulajdonban lévő hálózatok kapacitásait általában nem a hatóság, hanem az adott platform üzemeltetője osztja el. Ez alól éppen a német médiaszabályozás a kivétel, amely a tartományi médiahatóságoknak az analóg kábelkapacitások elosztásánál széles mozgásteret biztosít (lásd Hesse, 2003: 277–280). E tanulmány a földfelszíni műsorszórási kapacitások elosztásánál – és elsősorban a televíziós műsorszolgáltatásokra vonatkozóan – alkalmazott szempontokat hasonlítja össze, szem előtt tartva, hogy a jelenlegi műszaki fejlődési folyamatok a földfelszíni platform egészének átértékeléséhez vezetnek. A digitális átállás az engedélyezési eljárás jelentőségét, a médiapolitikai szándékok érvényesítésére való alkalmasságát minden bizonnyal jelentősen csökkenti. A jelenlegi hazai szabályozási stratégiák és javaslatok² a kiválasztás súlypontját az egyes tartalomszolgáltatásokról a multiplex platform üzemeltetőjére helyezik át. A hatályos szabályozás alapján kialakított médiarendszer (médiapiac) azonban valószínűleg hosszú távon meghatározza a fejlődés feltételeit.

2. Kiválasztási modellek

Szűkösen rendelkezésre álló erőforrások elosztása történhet pénzügyi szempontok alapján („árverés”), vagy a szolgáltatás minőségével kapcsolatos vállalások összehasonlítása alapján („szépségverseny”, beauty contest), illetve a két szempontrendszer vegyítésével. Míg az „árverés”, azaz a nyertes pályázónak az adott műsorszolgáltatási lehetőségért ajánlott összeg alapján történő kiválasztása teljesen objektív és átlátható megoldás, addig a „szépségverseny”, azaz elsősorban a műsortartalmi és a műsorszerkezeti vállalások összehasonlítása alapján történő kiválasztás tág mozgásteret hagy a médiapolitikai szempontok érvényesítésének (Grünwald, 2001: 722). A két pályáztatási modell közötti különbséget csökkenti ugyanakkor, hogy a műsorszolgáltatás sajátos „műsorszolgáltatási díj” nélkül is jelentős beruházást igényel, amelynek megtérülése a szépségverseny alapján engedélyhez jutott szolgáltató számára is alapvető fontosságú, és az árverés alapján engedélyhez jutó műsorszolgáltatót is kötik a médiaszabályozás által előírt műsortartalmi, műsorszerkezeti követelmények, így nem vonhatja ki magát a média társadalmi, közérdekű céljainak megvalósításából.

A különböző elvet követő engedélyezési rendszerek összességében nem ítélhetők meg a médiaszabályozás más eszközeinek figyelembe vétele, valamint az engedélyezésre vonatkozó részletszabályok, sőt a kapcsolódó médiahatósági gyakorlat vizsgálata nélkül. A vegyes pályáztatási rendszer legnagyobb kockázata viszont az, hogy az anyagi és a műsortartalmi vállalásokból együttesen keletkező terheket igen nehéz felmérni. Az árverés és a szépségverseny elemeinek együttes alkalmazása nem garancia arra sem, hogy az így kialakított engedélyezési rendszer valóban a két kiválasztási modell előnyeit ötvözi, és nem éppen kioltja ezeket. Az árverés átláthatósága, objektivitása, hatékonysága könnyen elveszhet a szépségverseny szubjektív szempontjainak értékelése során, a műsortartalmi, szervezeti stb. kiválasztási szempontok pedig formálissá válhatnak a megajánlott díjak versenyében.

A német és az osztrák szabályozás kizárólag a szépségversenyen alapuló megoldást követi, és a műsorszolgáltatási engedély megszerzését egyáltalán nem köti sajátos pénzbeli ellenszolgáltatáshoz.³ Az igénylőknek az egyes szempontok alapján történő értékelése ráadásul nem pontozásos rendszerben történik, az eljáró hatóságnak tehát igen széles mérlegelési lehetősége van a kiválasztási eljárásban. Annak ellenére, hogy a pontozásos módszer elvileg ellenőrizhetőbbé teszi a döntéshozatalt (Grünwald, 2001: 726), a részletesen indokolt, az egyes értékelési szempontok alapján az igénylők sorrendjét rögzítő határozat önmagában⁴ is megfelelő átláthatóságot és az esetleges felülvizsgálati igényekhez megfelelő alapot biztosíthat.

A pályáztatás hazai szabályozása az árverés és a szépségverseny elemeit egyaránt tartalmazó vegyes megoldást valósítja meg. A rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (médiatörvény, Rttv.) a műsorszolgáltatási jogosultság ellenszolgáltatásaként a műsorszolgáltatókat műsorszolgáltatási díj fizetésére kötelezi, amelynek mértéke egyúttal a műsorszolgáltatási jogosultság megszerzésének egyik döntő tényezője. A hazai szabályozás nem foglal egyértelműen állást abban a kérdésben, hogy a pályáztatás során az árverés vagy a szépségverseny szempontjai érvényesüljenek-e nagyobb hangsúllyal. Az értékelési szempontok súlyozását egyrészt az adott szemponthoz rendelt pontszám nagysága, másrészt a pontszám kialakításának módja határozza meg.

Az egyes értékelési szempontokhoz rendelt pontszámok nagyságát és az összpontszámhoz viszonyított arányát ugyanakkor az Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT) az egyes pályázati felhívásokban eltérően határozza meg, sőt még az árverés és a szépségverseny elemei alapján szerezhető pontszámok aránya sem állandó. A pontszámok nagyságának és súlyozásának kialakításában sem a pályázati felhívások, sem a döntések indokolása – azaz a nyilvánosan hozzáférhető dokumentumok – alapján nem fedezhető fel következetesség vagy tudatos médiapolitikai koncepció. A pontozásos módszertől várható átláthatóság és ellenőrizhetőség az ORTT pályáztatási gyakorlatában így nem érvényesül.

Az egyes értékelési szempontokhoz rendelt pontszámok kialakítása az ORTT pályáztatási gyakorlatában két módon: vagy a különböző ajánlatok összehasonlítása alapján, egymáshoz képest arányosan, vagy összehasonlítás nélkül, a pályázó saját vállalásai alapján történik. Az első – például a műsorszolgáltatási díjra alkalmazott – módszer, amely szerint az adott szemponttal kapcsolatban minden pályázó ponthoz jut, mérsékeli a pályázatok között e szempont alapján kialakuló különbséget. A második módszer elvileg nagyobb pontszámbeli különbséget eredményezhet, és ez alapján előfordulhat, hogy adott szempontra valamely pályázó egyáltalán nem kap pontot (Gábor et al., 1999: 271). Az egyes értékelési szempontokra megszerezhető pontszámok kialakításának módjában viszont lényegében állandó gyakorlatot folytat a testület. Összességében megállapítható, hogy a műsorszerkezeti követelmények mentén a pályázatok között általában nagyobb különbségek alakulhatnak ki, mint a műsorszolgáltatási díj alapján.

3. A kiválasztási eljárás szabályozása a német és az osztrák médiajogban

A német médiaszabályozás összetett szabályozási rendszerben valósul meg. Mivel a médiaszabályozás tartományi hatáskörben van, ezért a média működését alapvetően 15 különböző törvény határozza meg, a médiapiacot 15 önálló tartományi médiahatóság (Landesmedienanstalt) felügyeli.⁵ A tartományok a médiaszabályozás egyes kérdéseinek szövetségi szintű összehangolására 1991-ben fogadták el a – többször módosított – műsorszolgáltatásról szóló tartományközi szerződést (Rundfunkstaatsvertrag), de az engedélyezés részletes szabályozása, ide értve a kiválasztási eljárás során figyelembe vett értékelési szempontok meghatározását, továbbra is tartományi hatáskörben marad. A kiválasztási eljárás vagy magának a műsorszolgáltatási engedélynek a megszerzésére, vagy a már engedéllyel rendelkező szolgáltatások részére történő kapacitás-hozzárendelésre irányul.⁶

A kiválasztás szempontjait a tartományi törvények többsége kimerítően meghatározza, az értékelési szempontok példálózó felsorolása csak kivételes.⁷ Ennek megfelelően a pályázati kiírások általában kizárólag a rendelkezésre álló műsorszórási kapacitást, a műsorszolgáltatás fajtáját (rádió vagy televízió), esetleg a rendelkezésre álló adásidőt határozzák meg, a hozzáférés egyéb szempontjait nem.⁸ Az értékelési szempontok törvényhez kötöttsége ugyanakkor egyik tartományi törvény esetében sem szünteti meg a tartományi médiahatóságok médiapolitikai mozgásterét, mivel az egyes – a következő fejezetben bemutatandó – kiválasztási szempontok tág teret hagynak a szubjektív mérlegeléshez. A mérlegelés lehetőségét szélesíti, hogy az egyes kiválasztási szempontokat a tartományi törvények nagy része egyenrangúként kezeli, és nem rendelkezik azok súlyozásáról (Reinemann, 2002: 172). Ezt egyes törvények arra az esetre, ha az elsődleges kiválasztási szempontok alapján a hatóság nem tud döntést hozni, kiegészítik egy vagy néhány további – inkább gazdaságpolitikai jellegű – szemponttal.⁹ Sachsen tartomány médiatörvénye szerint abban az esetben, ha a kiválasztási szempontok alapján az igénylők lényegében azonos értékelést kapnak, a hatóság „megfelelő mérlegelés” (pflichtgemäßes Ermessen) alapján dönt [SächsPRG 10. § (2)].

A német szabályozási megoldás szűkre szabja a médiahatóságnak azt a lehetőségét, hogy az engedélyben egyedi, a törvényben foglaltakat meghaladó kötelezettségeket szabjon ki az egyes műsorszolgáltatókra. Maga az engedély (Zulassung, Sendeerlaubnis) ezért az olyan alapvető adatokon kívül, mint a műsorszolgáltatás típusa, a vételkörzet nagysága, a műsoridő, a műsorszolgáltató azonosítására, esetleg tulajdonosi összetételére vonatkozó adatok, kizárólag a műsorszerkezetet – esetleg a műsor lényeges jellemzőit – tartalmazza.¹⁰ A műsorszolgáltatót érintő egyedi kötelezettségeket az engedélyek csak kivételesen tartalmaznak. Nordrhein-Westfalen médiatörvénye lehetővé teszi, hogy a médiahatóság az engedélyben mellékrendelkezéseket rögzítsen annak biztosítására, hogy a szolgáltatást a kiválasztási eljárás során az igénylő javára figyelembe vett értékelési szempontoknak megfelelően nyújtsa [NMedienG 10. § (3)]. Más törvények ennél tágabb felhatalmazást tartalmaznak; ezek alapján az engedély rögzíti, hogy a médiahatóság a műsorra vonatkozó irányelveket fogadhat el,¹¹ illetve lehetővé teszik, hogy a hatóság az engedélyhez a törvény céljainak eléréséhez szükséges tetszőleges meghagyást fűzzön. Különösen ez utóbbi felhatalmazás aggályos, mivel a törvény a meghagyás lehetséges tartalmát nem korlátozza, és így megfelelő garanciák nélkül teszi lehetővé a hatóságnak a műsorszolgáltatási szabadság nem törvényi szintű korlátozását.

A 2001-ben elfogadott – a duális médiarendszer kialakítását lehetővé tevő, de már a digitális környezethez is igazodó – osztrák médiatörvény (Privatfernsehgesetz, PrTV-G) szintén kimerítő felsorolását tartalmazza az igénylők közötti választás szempontjainak, amely szempontok ugyanakkor tág mérlegelési teret biztosítanak a médiahatóságnak. Négy – a következő fejezetben bemutatandó – értékelési szempontot határoz meg a törvény az országos műsorszolgáltatások kiválasztására vonatkozóan, és ezeket további két szemponttal egészíti ki a nem országos szolgáltatások pályáztatásánál (PrTV-G 7–8. §). A törvény indoklása hangsúlyozza, hogy az egyes szempontok azonos súlyúak, közöttük nem áll fenn fontossági sorrend. A legszélesebb mérlegelési mozgásteret az az értékelési szempont biztosítja, amely szerint elsőbbséget élvez az az igénylő, aki az előterjesztett dokumentumok és a lefolytatott eljárás alapján a törvény célkitűzéseit várhatóan a legjobban teljesíti [PrTV-G 7. § 1.]. E szemponttal kapcsolatban a KommAustria megállapította, hogy a törvény kifejezett célmeghatározásokat nem tartalmaz. Az egyes szabályozási célok az Alkotmánybíróság és az Emberi Jogi Bíróság gyakorlata alapján határozhatók meg,¹² amihez a törvény csak példálózó – a műsor sokszínűségére és az ellátási területen élők igényeinek figyelembe vételére utaló – felsorolást tartalmaz.

Az egyes pályázati kiírások¹³ a német megoldáshoz hasonlóan nem tartalmaznak a nyertes igénylő kiválasztásával kapcsolatos feltételeket. Az engedély (Zulassung) meghatározza a műsor fajtáját, a műsorszerkezetet, valamint a más szolgáltató által készített úgynevezett műsorablakok számát és műsoridejét, továbbá az ellátási területet és az átviteli kapacitásokat [PrTV-G 5. § (3)]. Az osztrák médiatörvény is felhatalmazza ugyanakkor a hatóságot, hogy az engedélyben a törvény betartásának biztosításához szükséges meghagyásokat (Auflage) írjon elő [PrTV-G 5. § (4)]. Analóg földfelszíni műsorszolgáltatás esetében a meghagyás vonatkozhat különösen az engedély szerinti vételkörzet teljes ellátásának határidejére. A meghagyás lehetséges tartalmát a törvény egyébként nem szabályozza, és ezzel garanciális keretek nélküli mérlegelési jogkört biztosít a hatóságnak.¹⁴

4. A kiválasztási eljárás hazai szabályozása

A magyar médiatörvény az ORTT-nek jelentős beavatkozási lehetőséget csak a műsorszolgáltatások összességéhez képest – legalábbis a televíziózás területén – kis számú földfelszíni műsorszolgáltatásra vonatkozóan biztosít, sőt az ezzel kapcsolatos szabályozóhatósági mozgásteret is korlátozza az úgynevezett talált frekvenciákra – a leendő műsorszolgáltató saját kezdeményezésére indított pályázati eljárására – vonatkozó szabályozás [Rttv. 102. § (1) b)], illetve ennél talán még nagyobb mértékben a hálózatba kapcsolódás lehetősége (Rttv. 108. §). A rádiózás és a televíziózás rendszerének más területein a törvényhozó a közvetlen és előzetes állami/szabályozóhatósági beavatkozás nélküli módját választotta a médiarendszer kialakításának. Tényleges médiapolitikai mozgástere az ORTT-nek így alapvetően az általános tematikájú országos műsorszolgáltatással kapcsolatban van, a helyi piacokon pedig legfeljebb a rádiós kínálat alakításában.

A hazai szabályozásban a műsorszolgáltatási lehetőség megszerzésénél figyelembe vett értékelési szempontokat a médiatörvény, az ORTT által elfogadott általános pályázati feltételek (ÁPF), valamint a konkrét pályázati felhívás határozzák meg. Maga a médiatörvény egyrészt minden pályázatra vonatkozóan meghatározza azokat a szempontokat, amelyeket a testület pályázati feltételként írhat elő [Rttv. 95. § (2), (5)–(6)], másrészt további értékelési szempontokat ír elő az országos földfelszíni kereskedelmi televíziók első pályáztatására vonatkozóan [Rttv. 129. § (4) –(5)]. A médiatörvény pályáztatási rendszere olyan helyzetből indul ki, amelyben a frekvenciákért valódi versengés folyik; ehhez a gyakorlatban sokszor nem igazolt feltevéshez igazodik¹⁵ a szabályozás terjedelme és bonyolultsága, és az eljárás ezzel járó költségigénye.

4.1. Pályázati feltételek

A pályázatok elbírálásával kapcsolatban a törvény különbséget tesz a pályázati feltételek és az értékelési szempontok között. A testület által meghatározott pályázati feltételek [Rttv. 95. § (5)–(6)] olyan minimumkövetelmények, amelyek teljesítését minden pályázónak vállalnia kell; az ÁPF e feltételeket kifejezetten a műsorszolgáltatási jog odaítélésének feltételeként határozza meg (ÁPF 51.). Mivel kizárólag olyan pályázó szerezhet az adott vételkörzetben műsorszolgáltatási jogosultságot, aki a pályázati feltételeket teljesíti – ennek garanciája a feltétel műsorszolgáltatási szerződésbe foglalása –, ezért az ilyen feltétel előírása valamely médiapolitikai célkitűzés megvalósulásának a legbiztosabb eszköze. Pályázati feltételként az ORTT egyrészt a közszolgálati műsorszámok meghatározott arányát vagy a nemzeti és etnikai kisebbségi, illetőleg más kisebbségi igények meghatározott mértékű szolgálatát, másrészt a törvényben meghatározott mértéken felüli rendszeres híradást írhatja elő.

A kötelezően teljesítendő pályázati feltétel kikötésének lehetősége azt is jelenti, hogy a médiafelügyeleti szerv nem törvényi szinten – egy pályázati felhívásban – a törvényben foglaltaknál nagyobb terheket ró a leendő műsorszolgáltatóra, a törvényben foglaltaknál szélesebben avatkozik bele a műsorszolgáltatás gyakorlásába. Ez a beavatkozás közvetlenül érinti a véleményszabadság gyakorlását – a médiaszabadság értelmezésének koncepciójától függően vagy a médiarendszer kialakításának eszközeként, vagy a médiaszabadság szubjektív jogának korlátozásaként –, ezért kifejezett, a beavatkozás feltételeit és mértékét pontosan meghatározó törvényi felhatalmazáshoz kötött. Lényegében e követelmény sérelme alapján minősítette alkotmánysértőnek az Alkotmánybíróság (AB) az úgynevezett egyéb panaszok panaszbizottság általi elbírálásának lehetőségét, megállapítva, hogy a megsemmisített rendelkezés nem határozza meg a panaszeljárás szabályozásával kapcsolatos mozgástér törvényi kereteit [1/2007. (I. 18.). AB-határozat].

Súlyos alkotmányos aggályokat vet fel az ÁPF pályázati feltételekre vonatkozó szabályozása, amely szerint a testület a törvényben foglalt követelményeken felül bármilyen további követelményt pályázati feltételként írhat elő, feltéve, hogy ezt a törvény nem tiltja; az előírható feltételeket az ÁPF csak példálózóan – de így is a médiatörvénynél szélesebb körben – sorolja fel (ÁPF 51. és 56.3.). A médiatörvény sem a pályázati feltételekre vonatkozó, sem az ÁPF-re vonatkozó rendelkezések között nem tartalmaz felhatalmazást a pályázati feltételek bővítésére, azaz a törvényben foglaltakon kívüli műsorszerkezeti kötelezettségek kötelező előírására. Önmagában az, hogy a médiatörvény nem zárja ki kifejezetten további pályázati feltételek előírását, az alapjogokat korlátozó szabályozás esetében nem értelmezhető további korlátok meghatározására való felhatalmazásként. Az ÁPF alapján előírható kötelező pályázati feltételek tehát a műsorszolgáltatási szabadság olyan korlátozásai, amelyeknek nincs törvényi alapjuk. Ez sem a médiatörvénnyel, sem az alkotmánnyal nincs összhangban.

A médiatörvény végső soron nem biztosít megfelelő kereteket ahhoz, hogy a médiarendszer kialakítását döntő mértékben befolyásoló piacra lépési döntések kiszámítható és kontrollálható módon szülessenek meg, és nem tartalmaz megfelelő garanciákat arra, hogy a testület a piacra lépés szabályozásánál a médiaszabadságból eredő követelmények figyelembe vételével járjon el.

4.2. Kiválasztási szempontok

Az értékelési, kiválasztási szempontok a versengő pályázatok közötti választást teszik lehetővé, így alapvetően nem minden műsorszolgáltatás kötelező előírásaként jelennek meg. E szempontokkal kapcsolatban a pályázat kiírója nemcsak azt vizsgálja, hogy teljesítésüket a pályázó vállalja-e, hanem azt is, hogy a pályázó milyen színvonalú, milyen mértékű teljesítést vállal. Az értékelési szempontok meghatározása a pályázati feltételek előírásához képest a médiapolitikai célok elérésének enyhébb eszköze. A testület a versengő pályázatok közötti döntését a pályázati kiírásban nyilvánosságra hozott értékelési elvek szerint hozza meg [Rttv. 101. § (2), ÁPF 65.1.], a pályázati kiírásban pedig köteles meghatározni az ajánlatok elbírásának objektív és szubjektív értékelési elemeit, ezek súlyát és egymáshoz viszonyított arányát [ÁPF 50. d)].

Az értékelési szempontokra vonatkozó szabályozást nem egységesen, hanem a médiatörvény különböző – a pályázati felhívás tartalmára, a pályázati ajánlatra, valamint a pályázati ajánlatok elbírálására vonatkozó – fejezeteiben határozták meg, és a törvény az egyes értékelési szempontokat végső soron nem is határozza meg. A törvény szerint a pályázati felhívás tartalmazza egyebek mellett a pályázat meghatározott tartalmi elemeinek számszerű értékelési szempontjait [95. § (2)]. Számszerű – azaz pontszámokkal meghatározott – értékelési szempontot kell tartalmaznia a pályázati felhívásnak a tervezett műsorszolgáltatás alapvető adataival, a tervezett műsorszerkezettel – különösen a közszolgálati műsorszámok havi átlagos műsoridejével, a napi rendszeres híradásra szánt műsoridővel, valamint a kisebbségi igények szolgálatára tervezett havi átlagos műsoridővel –, a műsorszolgáltatási díjjal, valamint az üzleti tervvel kapcsolatban [96. § (2) e) –f), i)].

A médiatörvénynek az általános pályázati feltételek megalkotására vonatkozó rendelkezései az ÁPF részeként határozzák meg egyebek mellett az úgynevezett tárgyi feltételek – például az üzleti terv, a műszaki feltételek, a műsorterv, a műsoridő – értékelésének szempontjait [Rttv. 91. § (2) b)]. E felhatalmazás alapján a lehetséges értékelési szempontokat részletesen az ÁPF szabályozza: felsorolja azokat a kötelezettségvállalásokat, amelyeket az ORTT a pályázati felhívásban értékelési szempontként meghatározhat, és amelyek alapján a kötelezettséget vállaló pályázó az elbírálás során előnyben részesül (ÁPF 52.). Arra az esetre, ha a pályázati felhívás nem jelöl meg más értékelési szempontokat, az ÁPF meghatározza az értékelés általános szempontjait. Eszerint előnyt élvez az a pályázó, aki a tájékoztató és a közszolgálati műsorokra – különösen a hírszolgáltató műsorokra –, valamint az országos és a körzeti televíziók esetében a magyarországi gyártású filmalkotások bemutatására vonatkozó elképzeléseiben kedvezőbb időbeli arányt állapít meg, illetve teljes vagy hosszabb műsoridőre tesz ajánlatot (ÁPF 65.2.).

A kiválasztási szempontok meghatározása ugyan nem jelent olyan közvetlen beavatkozást a műsorszolgáltatás nyújtásába, mint a kötelezően teljesítendő pályázati feltétel előírása, de a pályázónak a saját műsorszerkesztési, szervezeti és pénzügyi elképzelésit a kiválasztási szempontokhoz kell igazítania, és a pályázati vállalásai a műsorszolgáltatási tevékenysége egészét befolyásolják. Az értékelési szempontok meghatározása végső soron szintén a műsorszolgáltatási szabadság gyakorlásának befolyásolása, korlátozása. E szempontoknak az ÁPF-ben – és az egyes pályázati felhívásokban – történő meghatározásával kapcsolatban is felmerül tehát az a kérdés, hogy a törvényhozó megfelelő törvényi kereteket alakított-e ki az ORTT szabályozási mozgásteréhez. A törvényhozó a kiválasztás során figyelembe veendő tárgykörök megjelölésén túl nem szűkítette az egyes értékelési szempontok meghatározására vonatkozó mérlegelési lehetőséget. A tárgykörök felsorolása nem zárt, és az egyes tárgykörök megjelölése is igen széles értelmezési teret biztosít (vagy éppen nehezen értelmezhető). A médiatörvény vonatkozó rendelkezéseit így az sem sérti, hogy az ÁPF az ORTT mozgásterét tovább szélesíti: lehetővé teszi a törvényben foglalt bármely kötelezettségnél szigorúbb kötelezettség teljesítésének, sőt a testület által szükségesnek tartott bármely feltétel teljesítésének értékelési szempontként történő előírását [ÁPF 52. g) és k)]. A médiatörvény a kiválasztási eljárás során összességében nem zárja ki az ORTT önkényes jogalkalmazását, ezért alkotmányossági szempontból aggályos.

A szabályozás további alkotmányos kockázata, hogy az ÁPF vonatkozó rendelkezéseit nem igazították a médiatörvény módosításaihoz, a törvény rendelkezéseire tett utalások hibásak, értelmezhetetlenek. Az ORTT mulasztása következtében előállt helyzet sérti a normavilágosság követelményét és ezzel a jogbiztonságot.

5. Értékelési szempontok a német, az osztrák és a magyar szabályozásban

A pályázati ajánlatok, műsorszolgáltatási igények közötti kiválasztás során figyelembe vett értékelési szempontok alapvetően a médiarendszer kialakítása során érvényesítendő médiapolitikai célkitűzéseket tükrözik. A kiválasztási szempontok részben a médiarendszer kialakításával kapcsolatos alkotmányos követelmények megvalósítását, részben a médiaszabadsággal szembeni más érdekek védelmének magas – a jogszabályi elvárásokat akár meghaladó – szintű megvalósítását, részben pedig egyéb, nem vagy nem elsősorban médiapolitikai érdekeket szolgálnak.

Az értékelési szempontok – akár műsorszerkezeti követelményként, akár a szolgáltató szervezetére vagy tulajdonosi összetételére, akár a szolgáltató gazdálkodására vonatkozó követelményként határozzák meg őket – végső soron a műsorszolgáltatási szabadság gyakorlásába avatkoznak be. A műsorszerkezeti követelmények az egyes műsorszolgáltatók műsorszerkesztési szabadságát korlátozzák, a szervezeti és a tulajdonosi korlátok szűkítik a műsorszolgáltatás nyújtására jogosultak körét, a gazdálkodásra vonatkozó szempontok pedig alapvetően szintén a műsor összeállításával kapcsolatos mozgásteret szűkítik; a műsorszerkezetre vonatkozó előírások ráadásul nemcsak a műsortartalom meghatározásának szabadságát korlátozzák, hanem jelentősen befolyásolják a szolgáltató gazdasági, pénzügyi mozgásterét is, a gazdasági mozgásteret érintő követelmények pedig kihatnak a műsortartalomra.

6. Műsorszolgáltatási díj

A műsorszolgáltatási díj a pályáztatási rendszerben az árverés alapú kiválasztás eleme. Ilyen elemet sem a német, sem az osztrák szabályozás nem tartalmaz, a hazai szabályozásban azonban hangsúlyos. Az ORTT gyakorlatában a legmagasabb megszerezhető pontszámot a pályázati felhívások rendszerint a műsorszolgáltatási díjhoz, a műsortervhez, valamint a vállalt heti műsoridőhöz rendelik. A műsorszolgáltatási díj legkisebb mértékét a pályázati felhívásban az ORTT határozza meg [Rttv. 95. § (7)]. E díj kiszámításának a körzeti és a helyi műsorszolgáltatásoknál alkalmazott módszerét az ORTT a 464/I/2002 (III. 7.) számú határozatában tette közzé. Eszerint a minimális díjat vagy a már az adott településen működő műsorszolgáltató adott évre érvényes műsorszolgáltatási díja és az új frekvencia vételkörzete arányában, vagy a határozatban rögzített, a lakosságszámtól függően eltérő mértékű – a lakosságszámmal, és így feltehetően a várható reklámbevétellel párhuzamosan növekvő – egy főre jutó műsorszolgáltatási díj alapján határozzák meg. Televíziók esetében a legkisebb műsorszolgáltatási díj mindössze napi 12 óra sugárzási időre jogosít, 24 órás műsoridő esetében a minimális díj már 30 százalékkal magasabb. Az országos televíziós és rádiós pályázatok minimális műsorszolgáltatási díjának meghatározása eseti mérlegelésen alapult.

A műsorszolgáltatási díj esetében a legmagasabb – egy műsorórára vetített – díjajánlat kapja a felhívás szerinti legmagasabb pontszámot, a további ajánlatok arányosan kevesebb pontot kapnak.¹⁶ E módszer következtében kizárólag a megajánlott műsorszolgáltatási díj alapján az ajánlatok között nem keletkezik akkora pontszámbeli különbség, amely esetleg már önmagában is eldöntené a pályázat eredményét; a pályázat tehát semmiképpen nem tekinthető tisztán „árversenynek” (Gábor et al., 1999: 270). Arra vonatkozóan azonban, hogy az adott pályázati felhívásban az összpontszámhoz képest mekkora a műsorszolgáltatási díjért kapható pontszámok aránya, egységes gyakorlat vagy koncepció nem mutatható ki.

A hazai szabályozás a sokszínűség és a műsorszolgáltatási lehetőségek piaci alapú értékesítésének szempontjait azzal is közelíti egymáshoz, hogy a nem kereskedelmi jellegű műsorszolgáltatást nyújtókat felmenti a műsorszolgáltatási díj fizetésének kötelezettsége alól [Rttv. 22. § (4) és 90. § (6)]. Ha a pályázó nem nyereségérdekelt műsorszolgáltatás vagy közműsor-szolgáltatás nyújtására tesz ajánlatot, akkor a műsorszolgáltatási díj után járó pontszám kiesésének pótlására – a pályázati felhívás alapján – az ajánlat értékelésénél sajátos szabályok érvényesülnek: a felhívásban meghatározott módon a többi műsorszolgáltatási díjajánlatra adott pontszámok átlagolásával kiszámított pontszámot kell az értékelés során a többi ponthoz hozzáadni.

A műsorszolgáltatási díj egyrészt objektív értékelési szempontként erősíti a pályázók esélyegyenlőségét, másrészt azzal járul hozzá a médiarendszer sokszínűségéhez, hogy az abból befolyt összeget teljes egészében a médiaágazatban használják fel, elsősorban a nem kereskedelmi médiumok és tartalmak támogatására, valamint a műsorterjesztési infrastruktúra fejlesztésére. Elősegíti továbbá a rendelkezésre álló műsorszolgáltatási kapacitások hatékony felhasználását is.

Kérdés azonban, hogy a sokszínűség megvalósítását szolgáló szabályozási eszközök rendszerében nézve arányos beavatkozásról van-e szó. A műsorszolgáltatási díj annyiban feltétlenül korlátozza a műsorszolgáltatási szabadságot, hogy az, aki a díj megfizetésére nem képes, kiszorul a műsorszolgáltatási lehetőségekből. Mivel azonban a korlátozás alkotmányosan igazolt célt követ: a plurális médiarendszer kialakítását szolgálja, alkotmányosnak minősül abban az esetben, ha nem jelent aránytalan korlátozást. Arányosnak akkor tekinthető a korlátozás, ha mind a törvényhozó, mind a jogalkalmazó hatóság összhangba hozza a díjfizetési kötelezettséget a sokszínűség megvalósítását szolgáló műsortartalmi és egyéb követelményekkel. Ennek garanciái a hatályos szabályozásból hiányoznak. Alkotmányos szempontból különösen a földfelszíni frekvenciát nem használó, de műsorszolgáltatási díj fizetésére szintén kötelezett szolgáltatók esetében aggályos a szabályozás.¹⁷ A hazai médiaágazat versenyképességét pedig egyértelműen hátrányosan befolyásolja ez a megoldás akkor, amikor se műszaki, se jogi akadálya nincs annak, hogy a műsorszolgáltató külföldről nyújtson a hazai közönségnek szóló műsorszolgáltatást.

7. A műsorkínálat sokszínűsége

Az engedélyezés a sokszínű, plurális médiarendszer kialakításának egyik szabályozási eszköze. A vélemények sokszínűségét a német alkotmánybíróság kifejezetten a médiaszabadság érvényesítésére alkalmas értékelési szempontnak minősítette, amivel a jogalkotó a kereskedelmi műsorszolgáltatás területén előmozdítja a kiegyensúlyozott sokszínűség mint szabályozási cél megvalósítását (BVerfGE 83, 238, 320). A vélemények sokszínűsége, a plurális média tehát nem egyike a kiválasztási szempontoknak, hanem az a szabályozási cél, amelyhez az egyes, a sokszínűség követelményét konkretizáló értékelési szempontoknak is igazodniuk kell (Jürgens 2005: 51; Reinemann, 2002: 174).

A vélemények sokszínűségének előmozdítása, a tartalomkínálat egésze sokszínűségéhez való hozzájárulás, a már működő műsorszolgáltatások tartalmi kiegészítése – azaz a külső pluralizmus biztosítása – ezzel együtt számos német médiatörvényben kifejezetten is megjelenik értékelési szempontként.¹⁸ Egyes törvények a belső pluralizmus szabályozási modelljét követve azokat az igénylőket részesítik előnyben, akik saját műsorszolgáltatásukon belül a vélemények és a műsorkínálat nagyobb választékát biztosítják,¹⁹ sőt a külső és belső pluralizmust kiválasztási szempontként együttesen érvényesítő jogszabályokra is van példa.²⁰ „A vélemények nagyobb sokszínűségének jobb biztosítása” – azaz a belső pluralizmus – az osztrák médiatörvény szerint is olyan tényező, amely alapján az adott pályázó elsőbbséget élvez (PrTV-G 7. §); a nem országos műsorszolgáltatások pályáztatásánál előnyt élvez az az igénylő, akitől a benyújtott műsorszerkezet alapján az adott vételkörzetben elérhető televízióműsorok tartalmi kiegészítése várható [PrTV-G 8. § (2)].²¹ Az osztrák szabályozás ezen túl – a tematikus szolgáltatás nyújtására irányuló kérelem kivételével – minden pályázati kérelem kötelező elemeként határozza meg annak valószínűsítését, hogy a tervezett műsor megfelel az objektivitás és a vélemény-sokszínűség követelményének [PrTV-G 4. § (3)].

A sokszínűség nevesített értékelési szempontként igen széles mérlegelési lehetőséget nyit a médiahatóság részére, aminek keretében minden, megítélése szerint a sokszínűséget befolyásoló tényezőt figyelembe vehet (lásd Nagy & Timár, 2003: 139). Ez egyúttal feltételezi, hogy a hatóság vizsgálja az adott vételkörzetben elérhető szolgáltatói struktúrát és tartalomkínálatot.

7.1. A műsorszerkezetre vonatkozó értékelési szempontok

A kiválasztási eljárás során a hatóság feladata, hogy annak a műsorszolgáltatásnak biztosítson hozzáférést a földfelszíni kapacitásokhoz, amely műsorával a legnagyobb mértékben és a legnagyobb valószínűséggel járul hozzá a médiapolitikai célok eléréséhez. Alapvető jelentősége van ezért a pályázó által vállalt műsorszerkezetnek és műsortartalomnak.

A műsorszerkezeti, műsortartalmi vállalások részletezése és ellenőrizhetősége végett a médiatörvény a pályázati ajánlat kötelező tartalmi elemeként határozza meg a tervezett műsorszerkezetet, aminek keretében meg kell jelölnie a közszolgálati műsorszámok közlésére szánt havi átlagos műsoridőt, a napi rendszeres híradásra szánt műsoridőt, a nemzeti és etnikai vagy más kisebbségek igényeinek szolgálatára tervezett havi átlagos műsoridőt [Rttv. 96. § (1) f)]. Hasonló – a pályázatok értékeléséhez elengedhetetlen – kötelezettséget a német és az osztrák szabályozás [PrTV-G 4. § (4) 3.] is tartalmaz.

A műsorszerkezet ismertetése az egyes műsorkategóriák arányának megjelölésére terjed ki, ami a műsorszolgáltatás hosszabb távú működésében is fenntartható. A médiatörvény az ÁPF megalkotására vonatkozó előírások körében úgy rendelkezik, hogy az általános pályázati feltételekben a műsorszolgáltatás tárgyi feltételeként elő kell írni a műsorterv és a műsor főbb jellemzőinek bemutatását [Rttv. 96. § (1) f)]. A műsortervben az ÁPF szerint az egyes műfajokba sorolható műsorszámok napi és heti szinten arányosan elosztva szerepelnek, megjelölve, hogy az adott műsorszám milyen közönséget céloz meg (ÁPF 56.4.2.). Az egyes pályázati felhívások alapján a pályázó köteles műsorterve elemeit, műsorszerkezetét szöveges formában összefoglalni, és táblázatos formában ismertetni a felhívásban meghatározott műsortípusok – jellemzően a különböző közszolgálati műsorszámok, helyi vonatkozású műsorszámok, saját gyártású műsorszámok – heti százalékos arányát, sőt jellemeznie kell az egyes műsorszámokat. A túlzottan részletes műsorterv benyújtásának előírása – ami a korábbi hazai pályáztatási gyakorlatra volt jellemző – azzal a veszéllyel jár, hogy a pályázó hosszú távon elkötelezi magát az egyébként a közönség igénye és más tényezők alapján dinamikusan változó műsorrenddel kapcsolatban, ami a műsorszolgáltatási szerződés részévé váló kötelezettségek folyamatos figyelmen kívül hagyásához vagy a műsorszolgáltatási szerződés rendszeres módosításához vezet.

A műsortervet az ORTT pályázati felhívásai önálló értékelési szempontként rendelik pontozni. Ez – az egyébként nem túl magas, de relatíve mégis számottevő különbséget eredményező – pontszámmal értékelt kiválasztási szempont a testület számára teljesen szubjektív értékelést tesz lehetővé, a pontszám kialakításának módja ellenőrizhetetlen. Ez különösen azért aggályos, mert a pályázók között a pályázatok elbírálásakor gyakran annyira csekély a pontszámbeli különbség, hogy a műsorterv alapján szerzett pontok akár döntő mértékben befolyásolhatják az eredményt (lásd például Kulturális Közlöny, 2006/20.).

7.1.1. A műsor tematikája

A műsorszerkezet értékelésének első eleme lehet a vállalt tematika. Egyes német tartományi törvények továbbra is kifejezetten előnyben részesítik az általános kínálatú szolgáltatásokat a tematikus szolgáltatásokkal szemben.²² A külső pluralizmus – azaz az elérhető tartalomkínálat egészében megvalósítandó sokszínűség – modelljét követő német tartományi törvények az adott vételkörzetben elérhető tartalomkínálat egésze sokszínűségének előmozdítását részesítik előnyben, ezzel egyúttal a tematikus szolgáltatások engedélyhez/kapacitáshoz jutását is lehetővé teszik. Bremen tartomány médiatörvénye a kínálati és a tematikus sokszínűség biztosítása, valamint a regionális és helyi tudósítások előmozdítása érdekében lehetővé teszi, hogy a médiahatóság célcsoport-orientált, illetve regionális vagy helyi szolgáltatásokra, azaz akár kifejezetten tematikus szolgáltatásokra írjon ki pályázatot [BremLMG 30. § (6)].

Az osztrák szabályozás az országos televíziós frekvenciák elosztásánál a belső pluralizmus követelményével²³ kizárja a tematikus szolgáltatásokat (PrTV-G 7. §). A nem országos műsorszolgáltatások esetében azonban a külső pluralista modell elemei is megjelennek, és az ellátási területen elérhető televízióműsorok tartalmi kiegészítése adott esetben éppen egy tematikus szolgáltatástól várható (PrTV-G 8. §).

A szolgáltatás szakosított jellegét egyes esetekben a magyar médiatörvény is kizáró szempontként értékeli: földfelszíni műsorszórással működő országos televízió szakosított műsorszolgáltatóként a hatályos szabályozás szerint nem működhet [Rttv. 8. § (4)].

Az általános kínálatú szolgáltatások preferálását az a feltételezés alapozza meg, hogy azok önmagukban is a tartalomkínálat nagyobb sokféleségét valósítják meg. Ez a feltételezés azonban az analóg műsorterjesztés sajátosságaihoz igazodik, amely sajátosságok különösen a legjelentősebb véleménybefolyásoló hatással rendelkező szolgáltatások esetében indokolhatták ezt a szabályozási koncepciót. Sokcsatornás, digitális, a különböző műsorterjesztő hálózatok versenyén alapuló környezetben azonban korántsem biztos, hogy a műsorkínálat egésze sokszínűségét újabb, gazdaságilag jelentős kockázattal működtethető általános tematikájú szolgáltatások mozdítják elő (Spor, 1999: 26). A digitális televíziózás a földfelszíni műsorszórás esetében is – mind alkotmányos szempontból, mind a médiarendszer működése, az életképes üzleti modellek kialakítása szempontjából – egyértelműen tarthatatlanná teszi a médiatörvény e rendelkezését. Nem országos műsorszolgáltatási jogosultságok esetében a hatályos médiatörvény nem tiltja, hogy valamely pályázó tematikus műsorszolgáltatásra vonatkozó ajánlatot nyújtson be, ezt azonban a pályázati kiírás konkrét feltételei, műsorszerkezeti követelményei gyakorlatilag mégis kizárhatják.

A várható műsortematikát a szabályozó hatóság a pályázati kiírással minden esetben jelentősen befolyásolhatja, és a pályázatok közötti mérlegelés során szükségszerűen figyelembe veszi.²⁴ Az ORTT egyes pályázati felhívásai kifejezetten lehetővé teszik, hogy – nem országos, az eddigi gyakorlat alapján rádiós – műsorszolgáltatási jogosultságot a pályázó meghatározott tematikájú műsorszolgáltatás nyújtására szerezzen.²⁵ E pályázati felhívások meghatározzák azokat a „speciális karakterisztikákat”, „jellegeket” (egy-egy felhívásban választhatóan többet), amelyeket az elnyerhető jogosultság alapján nyújtott műsorszolgáltatásnak fel kell mutatnia. Ilyen karakterisztika például a helyi közélet szerepének fontossága, a „nemzeti és etnikai kisebbség jelleg”, a „sportjelleg”, a „vallási jelleg”, „közlekedés- és fogyasztóvédelem-jelleg”, „az adott város felsőfokú képzéséhez, annak intézményrendszeréhez kapcsolódó” jelleg. A speciális karakterisztika értékelése az ORTT legfontosabb médiapolitikai eszköze, amivel az adott vételkörzetben – a külső pluralizmus modelljét követve – hatékonyan befolyásolhatja a tartalomkínálat sokszínűségét.

Az, hogy a műsorszolgáltatás megfelel a pályázati felhívásban meghatározott karakterisztikának, nem jelenti egyúttal azt is, hogy az ez alapján indított műsorszolgáltatás a médiatörvény szerint szakosított műsorszolgáltatásnak minősül. Az adott karakterisztikának való megfelelés ugyanis a pályázati felhívások szerint már akkor is teljesül, ha a karakterisztikának megfelelő műsorszámok aránya a heti műsoridő 40 vagy – az újabb pályázatokban – 50 százaléka; a szakosított műsorszolgáltatás a törvény szerint a napi műsoridő legalább 80 százalékában azonos műfajú műsorszámokból áll [Rttv. 2. § 43.]. A speciális karakterisztikával kapcsolatos vállalásokat a testület vagy a karakterisztikának megfelelő műsorszámok aránya szerint differenciáltan, vagy – az újabb pályázati felhívások szerint – a karakterisztika követelményeinek megfelelő minden pályázati ajánlat esetében egységesen pontozza.

Abban az esetben is, amikor a pályázati felhívás speciális karakterisztikát nem jelöl meg, kötelezi a pályázót a műsorszolgáltatás alapvető jellegzetességeinek ismertetésére; alapvető jellegzetességnek minősül a műsorfolyamot meghatározó tematika, a műsorszerkezetben gyakran előforduló műsorkategória, amelyek együttesen jellegzetes arculatot adnak a műsorszolgáltatásnak (például Kulturális Közlöny, 2006/21.). A műsorszolgáltatás központi, „a műsor gerincét alkotó” elemei, illetve alapvető jellegzetességei – de nem a részletes műsorterve – a műsorszolgáltatási szerződés részévé válnak, megváltoztatásukra csak a szerződés módosításával kerülhet sor.

7.1.2. Előnyben részesített műsortípusok

Széles körben alkalmazott értékelési szempont az egyes, a kereskedelmi műsorszolgáltatásból egyébként kiszoruló, a véleményalakítás, a demokratikus közvélemény működése szempontjából azonban alapvető jelentőségű műsortípusok bemutatására vállalt kötelezettség. Az egyes műsortípusok bemutatásának szabályozási eszközökkel történő ösztönzésére akkor van szükség, ha az adott műsortípushoz kapcsolódó, feltehetően alacsonyabb reklámbevételek és feltehetően magasabb előállítási, beszerzési költségek miatt a szolgáltató gazdasági alapú döntése következtében e műsortípus a műsorszolgáltatásból kiszorulna, vagy legalábbis nem a médiapolitikai szempontból kívánatos mértékben jelenne meg (Reinemann, 2002: 178).

A német tartományi médiatörvények preferált tartalomtípusként határozzák meg a kultúrát, a tájékoztatást, az oktatást, a tanácsadást (Beratung),²⁶ a politikai, gazdasági, társadalmi kérdéseket bemutató műsorszámokat,²⁷ illetve a vallási műsorszámokat [például BayMG 25. § (4)]. Az osztrák médiatörvény is értékelési szempontként határozza meg az osztrák kulturális, művészeti, politikai és társadalmi élet, illetve az osztrák vonatkozású sportesemények bemutatására irányuló műsorszámok arányát (PrTV-G 8. §); e rendelkezés azonban nem elsősorban a megnevezett műsortípusokat, hanem azok osztrák vonatkozását részesíti előnyben (Kogler et al., 2002: 134).

A pályáztatás hazai szabályozásában közvetlenül a műsorszerkezetet érintő értékelési szempont a közszolgálati műsorszámoknak a törvényben meghatározott mértéken felüli szolgáltatására vonatkozó kötelezettségvállalás [ÁPF 52. d)]. E szempont a társadalmi szempontból kívánatos – a közönség „tájékozódási, kulturális, állampolgári, életviteli szükségleteit, igényeit szolgáló” (Rttv. 2. § 19.) –, ugyanakkor piacilag nem feltétlenül sikeres, ennélfogva a műsorszolgáltatásban alulreprezentált műsorszámok megjelenését mozdítja elő, és ezzel növeli a tartalomkínálat sokszínűségét. A „közszolgálati műsorszám” a médiatörvény szerint olyan gyűjtőkategória, amely a törvényben példálózóan felsorolt tartalomtípusokat foglalja magába. A pályázók a műsorterv részeként a közszolgálati műsorszámokkal kapcsolatban műsorszám-kategóriákra lebontva kötelesek meghatározni az adott műsorszám-kategóriára szánt heti minimális műsoridő arányát. E vállalásokhoz kapcsolódik a pályázónak az a kötelezettsége, hogy pályázatában bemutassa a kultúra szabadságának és sokszínűségének érvényesítésére, az egyetemes és a nemzeti kultúra megőrzésére és gazdagítására vonatkozó elképzeléseit [ÁPF 56.4.2. c)]. Az egyes – nem országos – pályázati felhívások a közszolgálati műsorszámokkal kapcsolatban külön értékelési szempontot nem tartalmaznak, a közszolgálati vállalások – és gyakorlatilag az ÁPF műsortartalmi-műsorszerkezeti szempontjai – így csak a műsorterv pontozásánál vehetők figyelembe.

A közszolgálati kötelezettségvállalások közül az ÁPF külön nevesíti a távoktatási programok készítését, adaptálását [ÁPF 52. i)].

Szintén a műsorszerkezetet befolyásoló, a sokszínűség kulturális vonatkozásait érintő értékelési szempont az európai gyártású és ezen belül a hazai gyártású műsorszámokból megszerkesztett évi műsoridőnek a törvényben meghatározott mértéken felüli arányára vonatkozó kötelezettségvállalás [ÁPF 52. c)];²⁸ ajánlatában a pályázó köteles bemutatni, hogy miként tudja fenntartani a vállalt arányt [ÁPF 56.4.2. b) és e)]. Ahogyan az európai kvótaszabályozás, úgy ez a kiválasztási szempont is azt a célt szolgálja, hogy szabályozási eszközökkel mozdítsa elő az európai gyártású művek bemutatását. A szabályozás azon a vélelmen alapul, hogy szabályozási eszközök nélkül az európai gyártású művek más – elsősorban amerikai – alkotásokkal szemben hátrányban vannak, ezért szabályozói beavatkozás nélkül nem valósul meg a kívánatos kulturális sokszínűség. Helyi műsorszolgáltatókra az európai és magyar kötelező műsorkvóták nem vonatkoznak [Rttv. 7. § (5) a)], esetükben tehát e szempontnak is csekély a jelentősége.

Egyes értékelési szempontok nem valamely műsortípusba tartozó műsorszámok műsorszerkezeti arányainak, hanem az ezek beszerzésére, készíttetésére fordított erőforrások felhasználásával kapcsolatos vállalásoknak az értékelését teszik lehetővé. Az ÁPF lehetséges értékelési szempontként határozza meg az európai gyártású és ezen belül magyarországi gyártású filmalkotások beszerzésére, készíttetésére fordított műsorköltséggel, valamint a külső vállalkozótól beszerzett műsor költségeinek európai gyártású és ezen belül magyarországi gyártású filmalkotások beszerzésére, készíttetésére fordított arányával²⁹ kapcsolatos vállalásokat is [ÁPF 52. b)]. A műsorköltségek felhasználásának befolyásolása vélelmezhetően hatással van a műsortartalom kialakítására, és így a műsortartalom sokszínűségére is.

7.1.3. A vételkörzetben élő sajátos igényeinek figyelembe vétele

A műsorszerkezetet érintő jellemző értékelési szempont az adott területen élők sajátos igényeinek figyelembe vétele. A német tartományi médiatörvények előnyben részesítik az adott vételkörzetet – az adott tartományt – érintő műsorokat.³⁰ Egyes törvények az úgynevezett regionális műsorablakok sugárzását, illetve az e műsorablakokra szánt műsoridő nagyságát értékelik olyan tényezőként, amely alapján valamely pályázó előnyben részesítendő.³¹ A tartományi vonatkozású tartalmak előnyben részesítése sok esetben összekapcsolódik meghatározott műsortípusok (politikai, kulturális, társadalmi, gazdasági tárgyú műsorszámok) bemutatásának előnyben részesítésével.

Az osztrák szabályozás országos műsorszolgáltatásra vonatkozó pályázatban az osztrák vonatkozású műsorszámok bemutatását (PrTV-G 7. § 4.), nem országos pályázatban az adott vételkörzetet érintő – a régió kulturális, művészeti, politikai és társadalmi életét visszatükröző – programok bemutatását [PrTV-G 8. § (2) 1.] határozza meg kiválasztási szempontként. Az osztrák vonatkozású műsorszámok keretében elsősorban a tájékoztatást, az oktatást, a kultúrát, a kortárs művészetet érintő televíziós műsorszámokat, valamint az osztrák szórakoztató műsorszámokat kell figyelembe venni (KOA 3.005/02–24 66.). Nem országos műsorszolgáltatásra benyújtott kérelmek esetén a műsorszámok osztrák vonatkozása a helyi kötődéssel együtt értelmezhető (lásd például KOA 3.100/02–01 39.).

A hazai szabályozásban külön nevesített értékelési szempontként sem a médiatörvény, sem az ÁPF nem tartalmazza a helyi vonatkozású műsorszámok előnyben részesítését, ugyanakkor a közszolgálati műsorszámot a törvény „a műsorszolgáltató vételkörzetében (országos, körzeti, helyi) élő hallgatók, nézők […] igényeit szolgáló műsorszám”-ként határozza meg. Közszolgálati műsorszámként, illetve az ÁPF-ben az ORTT részére az értékelési szempontok meghatározásában biztosított mozgástér alapján a hazai pályázati kiírások is előnyben részesíthetik a vételkörzetben élők igényeit szolgáló műsorszámok bemutatását.

Az ORTT pályáztatási gyakorlatában a leggyakrabban, szinte minden nem országos pályázati felhívásban alkalmazott értékelési szempont éppen a helyi közélettel foglalkozó, a helyi mindennapi életet bemutató, azt segítő műsorszámok bemutatása. Ez a műsorkategória széles mozgásteret hagy a műsorszolgáltatónak, és minden olyan műsorszámot magába foglal, amely alkalmas a helyi közösség összefogására, igényeik kiszolgálására.³² A helyi kötődésű műsorszámoknak nem feltétlenül kell egyúttal közszolgálati műsorszámnak is minősülniük. Mivel az így szerezhető pontszámok általában az összpontszám jelentős részét teszik ki, és minden pályázó a saját vállalása alapján – azaz nem a legjobb ajánlathoz arányosítva – kap pontot, ezért ilyen vállalások nélkül, sőt a legmagasabb pontszám eléréséhez szükséges műsoridőarány vállalása nélkül nagy valószínűséggel nem lehet megnyerni a pályázatot.³³ Ugyanakkor a műsoridő meghatározott aránya fölötti vállalások további differenciálás nélkül maximális pontszámot kapnak; az ezt az arányt meghaladó vállalások a műsorszolgáltató számára feltehetően már olyan terhet jelentenének, amely veszélyeztetné a működését. Az értékelésben maximális pontszámmal értékelt korábbi 40 százalék az újabb pályázati felhívásokban 30 százalékra csökkent. A pontozási módszer következtében könnyen formálissá is válhat ez az értékelési szempont: minden pályázó szükségszerűen a legmagasabb pontszámmal értékelt műsorarányra tesz ajánlatot, így ez alapján a pályázatok nem differenciálhatók (lásd például Kulturális Közlöny, 2006/11.). Az alkalmazott pontozási módszer végső soron kötelező műsorszerkezeti kötelezettségvállalássá teszi az értékelési szempontot.

A hazai közönség igényeinek figyelembe vételét jutalmazza az ÁPF-nek az a rendelkezése, amely szerint előnyben részesíthető a műsor legalább 60 százalékának magyar nyelven való elkészíttetését, illetve szinkronizálását vállaló pályázó [ÁPF 52. j)]. A hazai – a magyar nyelvű műsorszolgáltatást egyébként is preferáló – műsorszolgáltatási gyakorlat alapján azonban ez az értékelési szempont nem alkalmas a pályázók közötti differenciálásra.

7.1.4. Saját gyártású és külső gyártású műsorok

Jellemző kiválasztási szempont a saját gyártású és a külső gyártású műsorszámok arányára vonatkozó kötelezettségvállalás, amely mind a szolgáltatók, mind a tartalmak sokféleségét előmozdíthatja.³⁴ A saját gyártású műsorszámokkal kapcsolatos kötelezettségvállalást jutalmazza az osztrák szabályozás (Kogler et al., 2002: 261) és a német tartományi médiatörvények egy része.³⁵ Az osztrák médiatörvény előnyben részesíti azokat az igénylőket, akiktől a saját összeállítású tartalom (eigengestaltete Beiträge) nagyobb aránya várható. A KommAustria e szempontot kifejezetten a saját gyártású vagy a műsorszolgáltató megbízásából és szerkesztői felelőssége alatt készített műsorokra vonatkozó, a pályázat alapján teljesíthető vállalásként értelmezi, amelyről megállapítja továbbá, hogy a vállalások mennyisége mellett a saját készítésű műsorokkal kapcsolatos tartalmi, minőségi jellemzőket is figyelembe kell venni (KOA 3.005/02–24 63. sz. határozat). Egyes német médiatörvények³⁶ és a hazai szabályozás³⁷ ugyanakkor a külső gyártású műsorszámok műsorszerkezeti arányára, illetve az ilyen műsorszámokra fordított beszerzési költségekre vonatkozó vállalásokat részesíti előnyben.

A két – egymással nem összeegyeztethető – szabályozási megoldás a sokszínűség két értelmezéséből vezethető le. A saját műsorgyártás támogatása azzal indokolható, hogy ez a műsorszolgáltató számára nagyobb szerkesztői önállóságot biztosít, és ezzel hozzájárul a vélemények sokszínűségének kialakulásához. A szabályozás egyúttal megakadályozza, hogy egyes műsorkészítő vállalkozások a műsoroknak a különböző műsorszolgáltatókhoz való beszállításával – önálló műsorszolgáltatási jogosultság nélkül is – egyoldalúan befolyásolják a műsorkínálatot, és ilyen módon csorbítsák a kínálat sokszínűségét (Reinemann, 2002: 180). A független műsorkészítőtől beszerzett műsorszámok nagyobb arányának – az európai közösségi médiajog kvótaszabályozást kiegészítő – preferálása ezzel szemben abból a feltételezésből indul ki, hogy azok a műsorkészítők, akik a szabályozás következtében piaci lehetőségekhez jutnak, önálló szereplőként erősítik a médiarendszer pluralizmusát.

7.2. A műsorszolgáltatás szervezeti, működési és pénzügyi feltételeire vonatkozó szempontok

A műsorszerkezeti, műsortartalmi vállalások csak akkor alkalmasak az igénylők közötti választásra, ha a szabályozó hatóság érdemben vizsgálja, hogy az egyes pályázók biztosítani tudják-e az elképzeléseik megvalósításához szükséges szervezeti, pénzügyi és egyéb feltételeket. Az igénylők közötti választás szempontjai ezért kiterjednek e feltételek biztosításának képességére is.

A német médiatörvények jelentős része minden pályázótól megköveteli a „megbízhatóság” igazolását (Jürgens, 2005: 56). A pályázó ennek keretében szavatolni köteles, hogy a műsorszolgáltatást az engedélynek és a vonatkozó jogszabályoknak megfelelő módon nyújtja,³⁸ illetve egyébként nem állnak fenn olyan tények, amelyek megkérdőjeleznék az engedélyben és a jogszabályokban foglalt kötelezettségek teljesítését.³⁹ Az egyes médiatörvények előírják, hogy az igénylőnek a műsorszerkezet és az üzleti terv csatolásával valószínűsítenie kell, hogy rendelkezik a vállalt műsorszolgáltatás folyamatos nyújtásához szükséges személyi és anyagi feltételekkel.⁴⁰ A szervezeti és pénzügyi alkalmasságot egyes törvények továbbá önálló kiválasztási szempontként is figyelembe veszik.⁴¹

Az osztrák médiatörvény szerint az engedély megszerzésére irányuló kérelemben valószínűsíteni kell, hogy a kérelmező szakmailag, pénzügyileg és szervezetileg a tervezett műsorszolgáltatás rendszeres nyújtásának előfeltételeit teljesíti [PrTV-G 4. § (3)]. A kiválasztási eljárásban már csak azok az igénylők vesznek részt, akik e feltételeket teljesítik.⁴²

A hazai pályáztatási gyakorlatban a vállalt műsorszolgáltatás gazdasági feltételeinek biztosítása nemcsak minden pályázóra vonatkozó kötelező pályázati feltételként, hanem részben a pályázók közötti választás szempontjaként is megjelenik. Az üzleti, pénzügyi terv számszerű értékelésének szempontjai a médiatörvény szerint a pályázati felhívás részét képezik [Rttv. 95. § (2)]. A testület ennek megfelelően a pályázó üzleti tervét meghatározott pontszámokkal értékeli. Az üzleti terv megalapozottságának megítéléséhez a testület minden olyan adat közlését megkövetelheti, amely alapján megismerheti a pályázó múltbeli, jelenlegi és jövőbeni – háttérszámításokkal, hatásmechanizmus-vizsgálatokkal alátámasztott – tervezett pénzügyi pozícióját, vagyoni és jövedelmi helyzetét (ÁPF 56.4.3.). Az ÁPF és az egyes pályázati felhívások részletesen szabályozzák a benyújtandó üzleti, pénzügyi terv tartalmát. Az üzleti tervből ki kell derülnie, hogy a pályázó az általa javasolt műsorterv figyelembevételével miként kívánja a műsorszolgáltatást működtetni, a pályázó üzleti, pénzügyi és finanszírozási feltételezései alkalmasak-e a kívánt cél elérésére, és teljesülnek-e a műsorszolgáltatás megkezdésének gazdasági és pénzügyi feltételei (lásd például Kulturális Közlöny, 2006/11.).

Felvethető, hogy az üzleti tervére alacsony pontszámot kapó pályázó alkalmas lehet-e egyáltalán a műsorszolgáltatás nyújtására. Az üzleti terv megalapozottsága továbbá nem más pályázó – más piaci várakozásokon és üzleti modellen alapuló – üzleti tervéhez, hanem az adott pályázat tartalmához mérten ítélhető meg, így a pályázók összehasonlítására e szempont korlátozottan alkalmas.

A sokszínűség erősítésének eszköze a műsorszolgáltató tulajdonosi összetételére és szervezeti felépítésére vonatkozó, a belső pluralizmust erősítő szabályozás. A szabályozás azon a vélelmen alapul, hogy a műsortartalom sokszínűségét befolyásolja az adott szolgáltató tulajdonosi szerkezetében megjelenő gazdasági és társadalmi érdekek sokfélesége, illetve a különböző érdekeknek a műsorszolgáltató vezetésében való megjelenése (Sporn, 1999: 29; Reinemann, 2002: 181). A német tartományi médiatörvények jelentős része⁴³ előnyben részesíti azokat a műsorszolgáltatókat, „szolgáltatói közösségeket” (Veranstaltergemeinschaft, Anbietergemeinschaft), amelyek a műsor összeállításában tulajdonosi összetételükkel és társasági jogi szabályozásukkal is biztosítják a „plurális befolyásolást”.⁴⁴ Egyes német törvények értékelési szempontként határozzák meg továbbá úgynevezett programtanácsok – a kereskedelmi műsorszolgáltató mellett működő, különböző társadalmi csoportok képviselőiből álló, a műsorszerkesztéssel kapcsolatban konzultatív feladatokat ellátó testületek – felállítását.⁴⁵

A plurális szervezeti felépítés a médiatörvényben az országos földfelszíni műsorszolgáltatást végző szolgáltatókra vonatkozó kötelező követelményként jelenik meg: a törvény 49 százalékra korlátozza az egy vállalkozás által gyakorolható szavazati jogok arányát [Rttv. 122. § (2)].⁴⁶ Ezt az erőteljes jogalkotói beavatkozást az országos földfelszíni műsorszolgáltatások esetében, analóg környezetben indokolhatja az, hogy éppen ilyen szolgáltatásból indítható a legkevesebb, és – különösen a hazai televíziónézési szokásokat figyelembe véve – éppen e szolgáltatások gyakorolják a legjelentősebb véleményalakító hatást. Sem az Alkotmánybíróság gyakorlatából,⁴⁷ sem a külföldi tendenciákból nem látható, hogy a külső pluralizmus megvalósulásának mely mértéke teszi szükségtelenné a belső pluralizmus szabályozási elemeinek alkalmazását.

Sajátos szervezeti követelményként néhány német tartományi médiatörvény szerint előnyt élveznek az olyan pályázók, amelyek a szerkesztői-újságírói tevékenységben részt vevő munkatársaiknak az úgynevezett belső médiaszabadság (innere Rundfunkfreiheit, Redakteursbeteiligung) keretében részvételi, befolyásolási lehetőséget biztosítanak a műsorszerkesztést érintő döntések meghozatalában (Ricker & Schiwy, 1997: 292; Reinemann, 2002: 181).⁴⁸ A német alkotmánybíróság e kiválasztási feltételt az alaptörvénnyel összhangban álló, a belső pluralista médiamodellt megvalósító olyan „belső konzultációs jogként” – nem pedig a műsorszolgáltatást érő külső befolyásolásként – értelmezte, amely a médiaszabadság funkciójának teljesítését segíti, és amely nem a szerkesztésben részt vevő munkatársak szakmai önmegvalósítását vagy szubjektív álláspontjuk érvényesítését, hanem közvetítői feladatuk ellátását szolgálja (BVerfGE 83, 238, 320–321).

A műsorszolgáltatót érintő további értékelési szempont lehet a szakmai értelemben vett professzionális működés (Hesse, 2003: 260). Egyes korábbi német tartományi médiatörvények előnyben részesítették azokat a pályázókat, akik várhatóan a legjobban teljesíteni tudják a műsorszolgáltatással szembeni professzionális igényeket (Reinemann, 2002: 187). A professzionális működés fontos biztosítéka lehet a média területén, különösen a műsorszolgáltatásban szerzett tapasztalat. A korábbi műsorszolgáltatási tevékenység, illetve a műsorszolgáltató korábbi jogszerű működése a német szabályozásban is előfordul értékelési szempontként [például ThürLMG 9. § (3)]. Az osztrák szabályozás nem határozza ugyan meg értékelési szempontként a műsorszolgáltatási tapasztalatot, de a pályázati kérelmek elbírálásánál figyelembe veszi azt. Az országos kereskedelmi televíziók pályáztatásánál a médiahatóság a törvény célkitűzéseinek teljesítését többek között a pályázó korábbi, kábeles műsorszolgáltatóként nyújtott szolgáltatása alapján ítélte meg (KOA 3.005/02–24 63 sz. határozat).

A hazai szabályozásban az ÁPF szerint – ha a konkrét pályázati felhívás eltérő szempontot nem tartalmaz – előnyt élvez az a pályázó, akinek a pályázat benyújtásának időpontját megelőzően a pályázatban szereplő frekvenciára van műsorszolgáltatási jogosultsága, működik, és a műsorszolgáltatást a médiatörvény szerint végzi; hátrányként kell értékelni viszont, ha a korábbi működés törvénysértő volt (ÁPF 65.3.1.–5.3.2.). Az egyes pályázati felhívásokban kifejezetten is megjelenik a műsorszolgáltatási tapasztalat mint értékelési szempont. A pályázati felhívások nemcsak a pályázat tárgyát képező frekvencián végzett műsorszolgáltatás esetében értékelik a műsorszolgáltatói vagy műsorkészítői tapasztalatokat. Az összpontszámhoz képest viszont általában viszonylag alacsony pontszámmal jutalmazzák azt, és ez a megoldás nem zárja el a piacra lépés lehetőségét az új szereplők elől sem. Az egyes felhívásokban az összpontszámhoz képest kivételesen mégis magasan meghatározott pontszám (például Kulturális Közlöny, 1999/13.) szolgálhatja azt a célt, hogy a korábban az adott frekvencián szolgáltatást nyújtó szolgáltató pályázati esélyeit növelje.

A médiával, illetve a műsorszolgáltatással kapcsolatos tapasztalatokra alapozott professzionalizmusnak nem jelent feltétlenül előnyt. Az új szereplőknek a piacra való belépését éppen a korábbi műsorszolgáltatási tapasztalat figyelmen kívül hagyása segítheti. Egyes német törvények kifejezetten azokat a pályázókat részesítik előnyben, akik korábban az adott tartományban nem végeztek műsorszolgáltatási tevékenységet [például LRG S-H 17. § (2)].

8. Egyéni és közösségi érdekek védelme

Annak ellenére, hogy az engedélyezés alapvetően a sokszínű médiarendszer kialakításának eszköze, alkotmányos kifogás azzal a szabályozással szemben sem fogalmazható meg, amely értékelési szempontként rendeli figyelembe venni a véleményszabadság gyakorlását egyébként korlátozó egyéni és közösségi érdekek védelmével kapcsolatos vállalásokat. Mivel ezen érdekeknek, értékeknek a védelme nem önkéntes vállalásokon, hanem minden műsorszolgáltatóra kötelező jogszabályokon alapul, ezért kiválasztási szempontként vagy a jogszabályokban meghatározott követelmények megvalósításának módja vagy a jogszabályi követelményeket meghaladó önkéntes kötelezettségvállalás értékelhető. A vizsgált szabályozások a gyermekek védelmére és a fogyasztóvédelmi követelményekre vonatkozóan tartalmaznak megfelelő rendelkezéseket, de hasonló szempontok akár egyes személyiségvédelmi, adatvédelmi kérdésekre vonatkozóan is kialakíthatók.

Schleswig-Holstein tartomány médiatörvénye értékelési szempontként határozza meg a gyermekek védelmének biztosítására irányuló szervezeti és műsorszerkezeti megoldásokat [LRG S-H 17. § (2)]. Ez arra ösztönzi a pályázókat, hogy a gyermekvédelem követelményeit már a pályázat összeállításánál kiemelten szem előtt tartsák, és a gyermekek védelmének biztosítására hatékony megoldásokat dolgozzanak ki.

Lehetséges értékelési szempontként határozza meg az ÁPF a megszakító reklámnak a törvényben foglalt rendelkezéseknél szigorúbb feltételekkel való közzétételére, illetve e reklámok mellőzésére vonatkozó kötelezettségvállalást. E szempont a reklámmal kapcsolatos fogyasztóvédelmi követelmények magasabb színvonalú érvényesítését mozdíthatja elő. Ugyanakkor az ilyen kötelezettséget vállaló pályázó a már piacon lévő, ilyen kötelezettséget nem vállaló – adott esetben pályázati eljárás nélkül műsorszolgáltatási jogosultsághoz jutó – versenytársakhoz képest jelentős versenyhátrányba kerülhet. A megszakító reklámokról való lemondás a rendelkezésre álló reklámidőt jelentősen csökkenti, ezzel egyértelműen csökkenti a szolgáltató várható bevételeit is, és végső soron veszélyeztetheti a szolgáltatás verseny- és működőképességét.

9. További értékelési szempontok

Mind a hazai, mind a német szabályozásban megjelennek olyan értékelési szempontok, amelyek a műsorszolgáltató gazdálkodásával, piaci helyzetével, anyagi erőforrásainak felhasználásával kapcsolatban állapítanak meg követelményeket, anélkül, hogy e követelmények közvetlenül befolyásolnák a médiarendszer sokszínűségét. A gazdasági szempontok alkalmazása során is figyelembe kell venni, hogy az engedélyezés a sokszínű médiarendszer kialakításának médiapolitikai eszköze, és nem gazdaságpolitikai eszköz.

Egyes német tartományi médiatörvények általános gazdasági érdekeket előmozdító kiválasztási szempontokat határoznak meg. A foglalkoztatás elősegítése [BBMStV 34. § (2)] mellett ilyen szempont a pályázónak a vételkörzethez való helyi kötődése, a műsorok jelentős részének az adott tartományban történő előállítása, a műsorszolgáltatásnak az adott tartományban történő műszaki megvalósítása.⁴⁹ A német jogirodalomban széles körben képviselt – bár az alkotmánybíróság által nem megerősített – álláspont szerint az e szempontokra vonatkozó szabályozás alkotmánysértő, mivel nem a médiaszabadság megvalósulását szolgálja, sőt a műsorszolgáltató gazdasági erőforrásainak lekötésével korlátozza is azt (Ricker & Schiwy, 1997: 290; Charissé, 1999: 54; Reinemann, 2002: 191).

Az ÁPF is lehetséges értékelési szempontként határozza meg a hazai munkavállalók foglalkoztatásának elősegítését. E kritérium egyrészt nem médiapolitikai megfontolásokhoz köti a műsorszolgáltatási jogosultság megszerzését, másrészt a médiafelügyeleti szerv által gyakorlatilag számon kérhetetlen feltételt tesz a pályázat és a műsorszolgáltatási szerződés részévé. A foglalkoztatás elősegítése közvetve sem mozdítja elő a médiarendszer működésével szembeni alkotmányos követelmények megvalósulását. A műsorszolgáltatási jogosultság odaítélésének általános gazdasági szempontokhoz kötése alkotmányosan nem igazolható. E szempontok nem illeszkednek az államnak a médiarendszer kialakítására vonatkozó kötelezettségéhez, és a műsorszolgáltatókra olyan, a műsorszolgáltatási szabadságot korlátozó terheket rónak, amelyek szükségességét nem indokolja másik alapvető joggal vagy alkotmányos értékkel való ütközés elkerülése.

A műsorszolgáltató gazdasági erőforrásait érintő szempontként az ÁPF lehetővé teszi, hogy az ORTT a reklámbevétel törvényben meghatározott mértékét – országos és körzeti televíziós műsorszolgáltatások esetében hat százalékát [Rttv. 16. § (7)] – meghaladó részének magyarországi filmalkotás létrehozására történő fordítását értékelési szempontként írja elő. Ez a feltétel közvetve érinti a kulturális sokszínűséget, a helyi műsorszolgáltatások esetében azonban csekély jelentőségű.

Sachsen-Anhalt médiatörvénye értékelési szempontként határozza meg a közönség részéről az adott műsorszolgáltatás iránt várható keresletet [MedienG LSA 16. § (1)]. A kapacitásokhoz való hozzáférésben Baden-Württemberg médiatörvénye is nagy súllyal veszi figyelembe a szolgáltatás nézettségét [LMedienG BaWü 21. § (1)]. E szempont alapján egyrészt nehezen vethetők össze az egyes ajánlatok, másrészt egyáltalán nem biztos, hogy a közönség igénye összhangban van a kínálati sokszínűség követelményével (Sporn, 1999: 29). A sokszínűség megvalósulása éppen a közönség kisebb csoportjainak igényeihez is igazodó tartalmak megjelenését feltételezi. Annak ellenére, hogy e szempontot a német alkotmánybíróság az értékelési szempontok meghatározásának alkotmányos követelményeivel összhangban állónak találta (BVerfGE 73, 118, 198), felvethető, hogy az engedélyezési eljárásnak nem lehet feladata a szolgáltatás piaci sikerével kapcsolatos előzetes döntéshozatal. A piaci, keresleti szempontok előtérbe helyezése éppen az engedélyezési eljárás visszaszorítását indokolná.

A rendelkezésre álló kapacitások hatékony felhasználását ösztönzi a vállalt műsoridő értékelési szempontként történő figyelembe vétele. Az ORTT a pályázati felhívásokban rendszerint igen magas pontszámmal értékeli a műsoridőt, ami feltehetőleg a kapacitások felaprózódásának elkerülését szolgálja; az arányos – a műsorszolgáltatási díjjal kapcsolatban is alkalmazott – pontozási módszer ugyanakkor kizárja, hogy csak e szempont alapján dőljön el a pályázat eredménye. Sőt, e pontszám alapján többnyire egyáltalán nincs szóródás a pályázók között, e szempont ezért nem alkalmas az összehasonlításra és a kiválasztásra. A hosszabb műsoridő vállalása ugyanakkor minden esetben magasabb műsorszolgáltatási díjjal jár, mivel a legkisebb műsorszolgáltatási díj lakosságszám-alapú meghatározása mindössze 12 órás műsoridőre jogosít; 16 órás műsoridő-vállalás esetén 20, 24 órás műsoridő esetén pedig 30 százalékkal nő már a pályázati ajánlat érvényességének feltételét jelentő legkisebb műsorszolgáltatási díj is.

Sachsen-Anhalt tartomány médiatörvénye szerint előnyt élvez az a pályázó, aki az igényét az engedély lehetséges leghosszabb időtartamára nyújtja be [MedienG LSA 16. § (1)]. Susanne Reinemann szerint az engedély időtartamára vonatkozó értékelési szempont azzal, hogy a piaci szereplők és a médiahatóság részére is tervezhetővé teszi a médiarendszert érintő folyamatokat, végső soron szintén a sokszínűséget szolgálja. A hazai pályáztatási rendszerben az engedély időtartamát az ORTT a pályázati felhívásban rögzíti, így értékelési szempontként nem alkalmazható ugyan, de a kiszámíthatóságot ez a megoldás is biztosítja.

Berlin és Brandenburg médiatörvénye értékelési szempontként határoz meg egy sajátos műszaki szempontot: az igénylőnek az adott tartományban már rendelkezésére álló bármilyen műsorterjesztési lehetőséget [BBMStV 34. § (2)]. A meglévő kapacitások egyúttal műsorszolgáltatási tapasztalatot és egyfajta tartományi kötődést is jelentenek, és erősítik a műsorszolgáltató gazdasági helyzetét. A médiarendszer sokszínűségét azonban e szempont alkalmazása nem mozdítja elő, mivel minden esetben olyan pályázó helyzetét erősíti, amelyik az adott területen saját tartalomkínálatával már jelen van.⁵⁰

Az osztrák szabályozásban a műszaki szempont a műsortartalmi szempontokkal azonos súllyal jelenik meg. A törvény kiválasztási szempontként határozza meg a műsorszolgáltatással ellátott lakosság nagyságát (PrTV-G 7. § 3.). Az országos kereskedelmi televíziók pályázatának értékelésében a KommAustria e szemponttal kapcsolatban megállapította, hogy országos műsorszolgáltatás esetében a törvény szerint az elért lakosság aránya nem lehet kisebb az ország lakosságának 70 százalékánál (PrTV-G 2. § 4.), azonban a törvény nem zárja ki, hogy az ellátott lakosság nagyságát ne csak a földfelszíni műsorszórással elért közönség alapján, hanem a kábeles és a műholdas műsorterjesztéssel lefedett ellátási terület hozzáadásával határozzák meg. A földfelszíni országos televíziók pályáztatásánál, aminek a célja alapvetően éppen az, hogy a más terjesztési platformokhoz hozzáféréssel nem rendelkező nézők számára is külön technikai ráfordítás nélkül elérhetővé tegyen kereskedelmi műsorszolgáltatást, elsődlegesen mégis a földfelszíni műsorszórással ellátott közönséget kell figyelembe venni (KOA 3.005/02-24 64. sz. hat.).

A hazai szabályozásban értékelési szempontként ugyan nem jelenik meg, de a műsorszolgáltatást hosszú távon és magas színvonalon fenntartó műszaki feltételek igazolásáról mind az ÁPF, mind az egyes pályázati felhívások rendelkeznek (ÁPF 56.4.1.).

További értékelési szempontként az ORTT pályázati felhívásaiban a műsorszolgáltatás alapvető adatai [Rttv. 96. § (1) e)] is megjelennek. Az alapvető adatokra történő hivatkozás nehezen értelmezhető, az e körbe tartozó adatokat⁵¹ részben maga a pályázati kiírás határozza meg (például a műsorszolgáltatás fajtája, vételkörzete), részben önálló értékelési szempontként is megjelennek (például az adásidő), és összességében nem alkalmasak az összehasonlításra. A pályázati felhívások az alapvető adatok közül sok esetben kiemelik az értékelési szempontként ténylegesen alkalmazható kiegészítő és értéknövelő szolgáltatásokat; rádiós műsorszolgáltatásokra vonatkozó felhívások alapján gyakran automatikusan pontot kap az a pályázó, aki névazonosító/műsorazonosító (RDS) szolgáltatást vállal. A kiegészítő és értéknövelő szolgáltatások nyújtásának értékelése a szélesebb értelemben vett szolgáltatásválaszték növelését szolgálja, és hozzájárulhat új típusú szolgáltatások megjelenéséhez. Az ÁPF ugyanakkor a kiegészítő és értéknövelő szolgáltatásokat hátráltató feltételeket is tartalmaz: annak ellenére, hogy maga a médiatörvény erről nem rendelkezik, a kiegészítő műsorszolgáltatást „kiegészítő műsorszolgáltatási díj” megfizetéséhez köti, és lehetővé teszi, hogy a testület az értéknövelő szolgáltatás nyújtásához az alap műsorszolgáltatási díjon felüli műsorszolgáltatási díjat írjon elő [ÁPF 56.4.5. b)]. A műsorszolgáltatási szerződés kialakításánál polgári jogi félként eljáró testület a szerződés feltételeit szabadon alakíthatja ugyan, de ez a korlátozó szabályozás kedvezőtlen a szélesebb értelemben vett szolgáltatásválaszték bővülésére, vagy akár – az interaktív szolgáltatások megjelenésének hátráltatásával – az információs társadalom fejlődésére.

10. Összegzés

A külföldi példák és az alkotmányos szempontok alapján a kiválasztási szempontok hazai szabályozásáról, illetve a hazai pályáztatási gyakorlatról a következő következtetések vonhatók le:

Az ORTT-nek az értékelési szempontok meghatározásában és a műsorszolgáltatási szerződés tartalmának alakításában a külföldi példákkal összevetve is meglehetősen széles mozgástere van. A médiatörvény ugyanakkor nem jelöli ki világosan és egyértelműen e mozgástér határait, a kiválasztás során figyelembe veendő tárgykörök bizonytalan tartalmú felsorolásán túl az egyes értékelési szempontok meghatározására vonatkozó mérlegelési lehetőséget nem szűkíti. Mivel a szabályozóhatóság így megfelelő törvényi felhatalmazás nélkül korlátozhatja a – leendő – műsorszolgáltató véleménynyilvánítási szabadságát, a kiválasztási eljárás hatályos szabályozása alkotmányos szempontból aggályos.

Maga a médiatörvény abban a kérdésben sem foglal állást, hogy a kiválasztási eljárásban az objektív pénzügyi vagy a szubjektív műsortartalmi szempontok kapnak-e nagyobb hangsúlyt. A törvényben kialakított vegyes pályáztatási rendszer keretei összességében nem biztosítják a kiszámítható és átlátható engedélyezési gyakorlat kialakulását.

Az ORTT pályáztatási gyakorlatáról megállapítható, hogy különösen a speciális karakterisztika értékelésével tudatosan alakítja ugyan a vételkörzetben elérhető műsorkínálatot, és ezzel hozzájárul a kínálati sokszínűséghez, a kiválasztási szempontok és a hozzájuk rendelt pontszámok meghatározásában azonban következetes médiapolitikai koncepció aligha ismerhető fel. A felismerhető koncepció hiánya nem jelenti feltétlenül a koncepció teljes hiányát, a testület működése azonban nem kellően nyilvános és átlátható ahhoz, hogy az esetleges médiapolitikai megfontolások a külső elemző számára is visszafejthetők legyenek. Sem a pályázati felhívásokból, sem a pályázatok elbírásához fűzött, teljesen formális indokolásokból nem látható, hogy a testület a vételkörzet médiapiaci, kínálati és egyéb jellemzőit milyen módon és mértékben veszi figyelembe. Maguk a pályázati felhívások nagymértékben hasonlóak, az egyes kiválasztási szempontok értékelése sok esetben automatikus.

A pályáztatás során fennáll annak a veszélye, hogy az egyes értékelési szempontok formálissá válnak, és gyakorlatilag nem értékelési szempontként, hanem kötelező pályázati feltételként befolyásolják a pályázat értékelését. Az egyes pályázatok eredményét ennek következtében sok esetben döntően befolyásolja egyetlen, teljesen szubjektív kiválasztási szempont, a műsorterv értékelése. Ez tovább rontja a pályáztatás átláthatóságát, sőt megkérdőjelezi a pályáztatási rendszer egészének az esélyegyenlőség biztosítására való alkalmasságát.

Az egyes pályázati felhívásokban alkalmazott értékelési szempontok alig kötődnek az ÁPF-ben szabályozott szempontokhoz, aminek az is az oka, hogy a hatályos ÁPF alapvetően az országos szolgáltatások pályáztatásához igazodik, a pályáztatási gyakorlatban viszont egyértelműen a helyi és regionális szolgáltatások a meghatározók. Ez azért különösen aggályos, mert a törvény kifejezetten felhatalmazza az ORTT-t, hogy a helyi, a körzeti és az országos, valamint a műholdas műsorszolgáltatásokra vonatkozó pályáztatási feltételeket elkülönülten szabályozza.

A tanulmány nem vizsgálta azt a kérdést, hogy a pályázati eljárásban kialakított műsorszerkezet és arculat ténylegesen érvényesül-e a műsorszolgáltatási tevékenységben. A műsorszolgáltató például tulajdonosi hátterének teljes kicserélődésével, hálózatba kapcsolódással vagy a műsorszolgáltatási szerződés módosításának kezdeményezésével teljes egészében meghiúsíthatja az eredeti médiapolitikai szándékok megvalósulását. A médiatörvény az ebből eredő kockázatot figyelmen kívül hagyja.

A szabályozó hatóságnak lehetősége lenne arra, hogy a médiatörvény szabályozási keretei között az ÁPF régóta tervezett és halogatott módosításával a jelenleginél egyszerűbb és olcsóbb, átláthatóbb és kontrollálhatóbb piacra lépési eljárást alakítson ki. A kérdés jelentősége ugyanakkor napról napra csökken, mivel a digitális átállás és a médiaszabályozás jövőjéről zajló vita már nemcsak a pályáztatási rendszer, hanem az ORTT fennmaradását is kérdésessé teszi.

Irodalom

Charissé, Peter (1999) Die Rundfunkveranstalungsfreiheit und das Zulassungsregime der Rundfunk- und Mediengesetze. Franfurt am Main: Peter Lang Verlag

Gábor József & Nyakas Levente & Barna Attila & Turkovics Mónika & Szíjj Judit (1999) Írisz kontra ORTT. In: Cseh Gabriella & Enyedi Nagy Mihály & Solténszky Tibor (szerk.) Médiakönyv 1999. Budapest: ENAMIKÉ, 269–285.

Grünwald, Andreas (2001) Fernsehen unter dem Hammer – Möglichkeiten und Grenzen einer Versteigerung von Rundfunkfrequenzen. MultiMediaRecht, 1. sz.

Hesse, Albrecht (2003) Rundfunkrecht. München: Verlag Franz Vahlen

Jürgens, Uwe (2005) Marktzutittsregulierung elektronischer Informations- und Kommunikationsdienste. Baden-Baden: Nomos Verlag

Kogler, Michael & Kramler, Thomas & Traimer, Matthias (2002) Österreichische Rundfunkgesetze. Wien: Verlag Medien und Recht

Nagy Krisztina & Timár János (2003) Az új médiatörvény-koncepció alkotmányos problémái. Fundamentum, 3-4. sz., 137–155.

Reinemann, Susanne (2002) Zugang zu Übertragungswegen. Franfurt am Main: Peter Lang Verlag.

Ricker, Reinhart & Schiwy, Peter (1997) Rundfunkverfassungsrecht. München: Beck

Sporn, Stefan (1999) Vielfalt im digitalen Rundfunk. (utolsó letöltés: 2007. április 14.).

© Médiakutató Alapítvány 2000–2024.   Impresszum